Конституционная ответственность в Российской Федерации

Именно так и поступает  Н.А. Ваганова, признавая муниципально-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, признаками которой являются: специфичность  основания наступления ответственности, субъектного состава, санкций, особый уровень правовой регламентации⁴¹. Таких же позиций относительно самостоятельности муниципально-правовой ответственности придерживается В.В. Яковлев⁴².

В.О. Пономарева относит  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой, рассматривая ее как вид юридической ответственности за ненадлежащее осуществление муниципальной власти⁴³.

Е.И. Колюшин считает, что реализация концепции местного самоуправления, организационно отделенного от государственной власти, теоретически предполагает выделение самостоятельного вида юридической ответственности - муниципальной. Однако в условиях фактического пробуксовывания реализации концепции местного самоуправления и расширения практики наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями нецелесообразно пытаться отграничивать муниципальную ответственность от конституционной (конституционно-правовой)⁴⁴. М.М. Мокеев и А.В. Кузько ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривают как их конституционно-правовую ответственность⁴⁵.

Однако, несмотря на самостоятельное  существование муниципального права  в системе российского права, ответственность органов и должностных  лиц муниципальных образований перед населением и государством следует рассматривать как вид публично-правовой ответственности и разновидность конституционно-правовой ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности представительных и исполнительно-распорядительных органов, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления являются принимаемые ими решения и противоправные действия (бездействие), при этом вина коллективного органа местного самоуправления презюмируется, а вина должностного лица должна быть доказана (презумпция невиновности).

Мерами публично-правовой ответственности  в сфере местного самоуправления являются отзыв депутата представительного  органа муниципального образования, члена  выборного органа и выборного  должностного лица местного самоуправления, роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, от 16 октября 1997 г. N 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 25 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было отмечено следующее. Досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как мера карательно-штрафной конституционно-уставной ответственности правомерно при соблюдении ряда условий, а именно: необходимы повышенные гарантии законодательного регулирования на федеральном уровне и субъектом РФ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц; основание указанной меры конституционной (уставной) ответственности, т.е. противоправное поведение органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления должно быть соразмерным ответственности; указание основания должно быть объективно установлено в судебном порядке; при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц одновременно назначаются новые выборы.

Недопустима облегченная процедура  отзыва депутата представительного органа муниципального образования. В противном случае право отзыва может быть использовано для пересмотра результатов выборов, дестабилизации работы представительного органа, устранения политических оппонентов и в иных деструктивных целях.

Основаниями для отзыва депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления по инициативе избирателей служат конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона данного субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске данного органа. Этот закон о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Высшее должностное  лицо субъекта РФ (руководитель высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта) издает правовой акт  об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным  должностным лицом местного самоуправления  нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным  должностным лицом местного самоуправления  действий (в том числе издания им правового акта, не имеющего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта) издает правовой акт об отрешении  от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Указанные меры публично-правовой ответственности органов и лиц местного самоуправления рассматриваются как их ответственность перед населением и судом, т.е. как конституционно-правовая ответственность карательно-штрафного характера.

Мерами конституционно-правовой ответственности восстановительно-компенсационного характера органов и лиц может служить отзыв депутатов, иных выборных лиц по некомпрометирующим основаниям, прекращение в судебном порядке полномочий представительного органа муниципального образования в случае неправомерности его состава, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения дополнительных полномочий, возложенных на них органами государственной власти либо в связи с неправомерными решениями и действиями органов государственной власти, компенсация за ущерб в случаях отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности.

Практика определения  составов конституционных нарушений  и применения мер конституционной ответственности настоятельно диктует необходимость решения ряда актуальных как общетеоретических, так и прикладных проблем, которые обсуждаются в литературе⁴⁶.

В ряде конституций и  уставов субъектов РФ в системе  органов государственной власти значатся конституционные (уставные) суды, но они не создаются. Тем самым грубо нарушаются конституции (уставы) субъектов РФ, но никто не несет конституционно-правовой ответственности. Более того, в Удмуртской Республике учреждение Конституционного суда было продиктовано волеизъявлением народа на референдуме, на котором одновременно решался вопрос о введении в Республике поста президента. Президент Удмуртской Республики был избран на третий срок своих полномочий, а Конституционный суд не создан, равно как не принят и закон о Конституционном суде Удмуртской Республики⁴⁷.

ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННАЯ  ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Конституционная  ответственность органов 

государственной власти

Вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной  власти субъектов РФ, пожалуй, является одним из актуальных и вместе с  тем спорных, во многом еще не разрешенных  в отечественном конституционном  праве. Полагаем, что подавляющая часть разноречий обусловливается отсутствием четко и однозначно сформулированного законодателем систематизированного нормативного подхода к данному институту.

В науке конституционного (государственного) права под конституционно-правовой ответственностью понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа или должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы⁴⁸.

Под конституционно-правовой ответственностью можно также понимать совокупность реализуемых субъектами конституционно-правовых отношений их взаимных прав и обязанностей по поводу обеспечения, реализации и гарантирования действия конституционно-правовых норм, выражающихся в применении либо возможности применения соответствующих конституционно-правовых санкций.

Ключевым нормативным  правовым актом федерального уровня, регламентирующим институт конституционно-правовой ответственности органов государственной  власти субъектов РФ, является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"⁴⁹  (далее - Федеральный закон). Данный документ осуществляет правовое регулирование оснований и условий привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Статьей 3.1 установлено, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Указанные органы несут  ответственность при условии, что  принятые ими нормативные правовые акты противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, создали угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

Между тем федеральным законодателем не определен орган или должностное лицо, которое уполномочено устанавливать и подтверждать факт наступления вредных последствий, а также выявлять их характер и свойственные конкретной ситуации особенности. Законодательством также не регламентирована "техническая сторона" данного вопроса - юридический механизм и организационно-правовая процедура подготовки и рассмотрения алгоритма реализации мер конституционно-правовой ответственности. Статья 3.1 Федерального закона фактически формулирует только общие (абстрактные) основания и условия конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Вместе с тем юридическая  квалификация указанных оснований и условий составляет значительные трудности. Дело в том, что такая нормативная дефиниция, как "массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации" не имеет ясного, точного, однозначно определенного и устойчивого критерия правовой идентификации. Используемые в статье 3.1 Федерального закона термины "массовые", "грубые", "угроза" по своему характеру являются условно-оценочными, субъективистскими, соответственно их практическое применение варьируется в зависимости от конкретных обстоятельств и правосознания правоприменителя. Не существует также общепризнанного определения понятия "правовое и экономическое пространство", следовательно, понимать, что означает угрожать его единству, можно различным образом.