Конституционная ответственность в Российской Федерации

Конституционная (конституционно-уставная) ответственность в таком понимании  является отраслевой, имеет особую природу и характер.

В литературе наряду с  конституционной ответственностью широкое хождение имеет термин «конституционно-правовая ответственность». Как правило, понятия конституционной и конституционно-правовой ответственности рассматриваются как тождественные (В.А. Виноградов, О.Е. Кутафин и многие другие). Есть и сторонники различия указанных понятий, считающие, что понятие конституционно-правовой ответственности по содержанию шире понятия конституционной ответственности²⁰. С.А. Авакьян полагает, что применение конституционно-правовой ответственности связано с обеспечением действия конституционного права в целом, а не только конституции²¹. Таких же позиций придерживается и И.А. Конюхова²².

Различие понятий конституционной и конституционно-правовой ответственности связано с определением предмета конституционного права как отрасли права. При традиционном, широком определении предмета конституционного права наиболее приемлемым является употребление понятия конституционно-правовой ответственности, как это делают С.А. Авакьян, В.А. Виноградов, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин и многие другие. Если же содержание предмета конституционного права определяется более узко, увязывается в основном с содержанием Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ как учредительных актов и тех источников конституционного права, которые по юридической силе приравниваются к их юридической силе, то оправданно признание конституционной и конституционно-уставной ответственности.

Основная (главная, определяющая) цель конституционной (конституционно-правовой) ответственности состоит в поддержании  конституционности как особого режима в правовой жизни общества и государства. Достижение указанной цели осуществляется путем решения задач охраны и защиты основ конституционного строя, фундаментальных ценностей, закреплено в Конституции РФ²³: ее преамбуле, гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», последних главах.

Многие авторы в качестве отличительной черты конституционной  ответственности отмечают ее ярко выраженный политический характер либо прямо ее квалифицируют как политическую ответственность. Можно согласиться с утверждением, что в основе конституционной ответственности лежит политическая ответственность, но ею конституционная ответственность не является. Соблюдая и реализуя конституционные установления, в том числе применяя меры конституционной ответственности, компетентные органы и должностные лица претворяют в жизнь ту политику, которая воплощена в Конституции РФ.

В содержании конституционной  ответственности превалирует позитивный (положительный) аспект, т.е. ответственность в правомерном поведении, направленном на осуществление положений Конституции РФ.

§ 2. Конституционная ответственность: понятие, содержание, функции, виды

Природа и характер содержания конституционной ответственности  определяют специфику ее целей, задач  и функций. Целями конституционной  ответственности является обеспечение  верховенства и высшей юридической  силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действия конституции. Задачами конституционной ответственности служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в конституции.

В юридической литературе имеются определения конституционной (конституционно-правовой) ответственности, в которых раскрываются разнообразные аспекты ее содержания, основные признаки. Чаще всего конституционная ответственность рассматривается как обязанность отвечать за нарушение конституционных установлений, обеспечиваемая в ее реализации государственным принуждением уполномоченным органом в установленной законом процедуре. Реализация указанной обязанности выражается в претерпевании правонарушителем неблагоприятных последствий²⁴. В первом приближении следует согласиться с подобным пониманием конституционной ответственности.

Однако содержание конституционной  ответственности более конкретно. Оно может иметь два самостоятельных  направления своего действия. Первое направление - это восстановление конституционности и конституционного порядка, непосредственная защита нарушенных основных прав, свобод и законных интересов субъектов конституционных правоотношений путем их восстановления либо надлежащей компенсации в случае невозможности восстановления прежнего правового состояния.

Второе направление - это справедливое возмездие (кара, наказание) для нарушителей конституционных установлений.

Указанные направления  содержания конституционной ответственности  самостоятельны, самодостаточны, поэтому  естественно различие двух видов (форм) конституционной ответственности - восстановительно-компенсационной (защитной) и карательно-штрафной (репрессивной, наказательной).

Восстановительно-компенсационная  конституционная ответственность  направлена на восстановление нарушенного состояния конституционности и конституционного порядка, в случае невозможности такого восстановления - на предоставление надлежащей компенсации потерпевшим и включает применение компетентными органами и должностными лицами соответствующих мер защиты. Поэтому данный вид конституционной ответственности можно назвать защитной. Справедливо замечание В.А. Виноградова о недопустимости использования мер защиты в качестве своего рода альтернативы юридической ответственности, поскольку, по нашему мнению, использование мер защиты как раз и направлено на то, чтобы наступила восстановительно-компенсационная ответственность, которая реализует свою основную функцию - восстановительно-компенсационную.

Карательно-штрафная конституционная  ответственность направлена на справедливое возмездие (кару), выражающееся в претерпевании виновным в конституционном нарушении определенных лишений, и включает применение компетентными органами и должностными лицами мер наказания (санкций).

В отечественной юридической  науке не проводится либо не всегда четко учитывается различие восстановительной и карательной конституционной ответственности, что приводит к непродуктивным дискуссиям, например по вопросам оснований, мер и последствий наступления ретроспективной конституционной ответственности.

Всегда ли основанием конституционной ответственности  является виновное конституционное  нарушение, являются ли мерами конституционной  ответственности выражение политического  недоверия правительству, досрочный  роспуск парламента, отзыв малоактивного депутата, отмена неконституционного правового нормативного акта и т.д. - вот тот небольшой перечень вопросов, который решается в литературе неоднозначно и вряд ли может быть конструктивно решен без учета различия восстановительной и карательной конституционной ответственности.

В основном авторы, анализирующие  проблемы конституционной ответственности, имеют в виду ответственность  карательно-штрафного характера. Однако выводы, правильные относительно этого  вида конституционной ответственности, не могут быть в полной мере применимы к конституционной ответственности восстановительно-компенсационного (защитного) характера.

Функции конституционной ответственности  определяются ее содержанием, назначением  в системе охраны и защиты конституции, характером реакции на конституционные нарушения.

Основными функциями конституционной  ответственности являются восстановительно-компенсационная  и карательно-штрафная. Дополнительными  функциями служат предупредительная, воспитательная и стимулирующая.

Конституционные установления о конституционной ответственности играют профилактическую роль, имеют большое воспитательное воздействие, а непосредственное применение мер конституционной ответственности стимулирует законотворческую, судебную и иную правоприменительную практику в направлении повышения ее правового качества, строгого соблюдения конституционных положений.

Так, признание Конституционным  Судом РФ отдельного положения закона не соответствующим Конституции РФ означает устранение ошибки законодателя, восстановление конституционности и одновременно стимулирует законодателя заново отрегулировать общественные отношения с учетом требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также имеет воспитательно-профилактическое воздействие на всех участников законодательного процесса. Освобождение от должности высшего должностного лица по компрометирующим мотивам стимулирует позитивное поведение всех других должностных лиц, равно как оказывает на них воспитательно-профилактирующее воздействие.

Ведущей функцией конституционной (конституционно-правовой) ответственности  является восстановительная функция, направленная на утверждение верховенства и высшей юридической силы, обеспечение  прямого действия Конституции РФ на всей территории государства. Восстановительная функция конституционной (конституционно-правовой) ответственности реализуется путем осуществления полномочий Конституционного Суда РФ по абстрактному и конкретному нормоконтролю, по разрешению споров о компетенции, проверке конституционности инициативы проведения всероссийского референдума по поставленному вопросу (поставленным вопросам) (ст. 125 Конституции РФ, ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Так, признавая положение закона не соответствующим Основному Закону РФ, Конституционный Суд РФ тем самым восстанавливает конституционность в обществе и государстве, исправляет ошибку законодателя (ни о каком наказании участников законодательного процесса речь здесь не идет).

Карательная функция конституционной (конституционно-правовой) ответственности реализуется при совершении конституционного (конституционно-правового) деликта и выражается в несении обременения, ограничении прав, прекращении полномочий, лишении определенного статуса участника публичных отношений (отстранение Президента РФ и других высших должностных лиц от должности, роспуск представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ и т.п.).

В качестве сопутствующих  функций конституционной (конституционно-правовой) ответственности служат превентивная и воспитательная функции. Нормы конституции, других источников (форм) конституционного права, регулируя отношения ответственности, тем самым профилактируют возможность их нарушения, ориентируют на их полное и эффективное соблюдение всеми субъектами права в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 15 Конституции РФ: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

§ 3. Конституционные нарушения как основания конституционной ответственности: понятие, состав, виды

Вопросы конституционных  нарушений не получили должной разработки в юридической науке, хотя попытки в этом направлении имеются в научной литературе (В.А. Виноградов, Д.А. Липинский, В.О. Лучин и др.). Основанием конституционной ответственности является конституционное нарушение, т.е. невыполнение в различных формах установлений, содержащихся в конституции и приравненных к ней по юридической силе иных источниках конституционного права. Как известно, основной закон государства реализуется через сознательную деятельность тех субъектов общественных отношений, к которым его установления обращены. По различным причинам субъекты конституционных отношений могут нарушить требования тех или иных конституционных установлений как умышленно, так и в силу правоприменительной ошибки, в результате, к примеру, неправильного их понимания (интерпретации).

Конституционное нарушение  является по своему характеру общественно  опасным поведением (действием или  бездействием), наносящим ущерб (вред) основополагающим устоям конституционного строя, в том числе нашедшим конкретное закрепление в конституционных установлениях. Конституционное нарушение является основанием возникновения и наступления конституционной ответственности.

В.А. Виноградов предлагает выделить три основания конституционной  ответственности: 1) нормативное; 2) фактическое; 3) процессуальное25. Под нормативным основанием понимается соответствующее конституционное и законодательное закрепление тех фактических неправомерных действий, при совершении которых и возможно наступление конституционной ответственности.

Особенностью нормативно-правовой характеристики (описания) конституционных нарушений (деликтов) является то, что они, как правило, не формулируются в виде конкретных составов (как это имеет место относительно административных правонарушений и уголовных преступлений), а конструируются, выводятся из конституционных положений, имеющих высокую степень обобщения и абстракции.

Фактическим основанием возникновения конституционной  ответственности служит само конституционное  нарушение, допущенное субъектом конституционного правоотношения.

Процессуальным основанием наступления конституционной ответственности, по мнению В.А. Виноградова, является решение  компетентного органа об установлении факта конституционного нарушения  и определение соответствующей  меры конституционной ответственности.

Наличие всех трех оснований служит гарантией реального наступления конституционной (конституционно-правовой) ответственности.

Вопреки мнению В.А. Виноградова  полагаем, что конституционная ответственность  возникает с момента совершения конституционного нарушения независимо от того, известно это нарушение или нет компетентным органам и должностным лицам. С момента обнаружения конституционного нарушения начинается процесс его познания и оценки с позиций установлений конституции. Конституционная ответственность как объективное явление проходит ряд стадий - от "вещи в себе" до определения компетентным органом меры конституционной ответственности за совершение конституционного правонарушения. Установление признаков и состава конституционного нарушения - это сложный творческий познавательно-оценочный процесс, проходящий в установленной конституцией и законом процессуальной форме (порядке, процедуре). Указанный процесс включает как установление конституционного нарушения, так и определение меры конституционной ответственности правонарушителя в юрисдикционном акте.