Конституционная ответственность в Российской Федерации

О необходимости особого  внимания к основаниям и условиям использования конституционных  санкций для юридической охраны муниципальных отношений свидетельствует  и то, что в условиях осуществления  очередного этапа реформы местного самоуправления существенно возрастает значение именно института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Не случайно Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции N 171 (2004) о местной и региональной демократии в Российской Федерации, принятой на заседании 26 мая 2004 г., специально отметил, что дальнейшее развитие местного самоуправления предполагает, в частности, уточнение процедуры привлечения к ответственности и санкций в отношении выборных органов местного самоуправления (представительного органа, руководителя муниципалитета или главы администрации), для того чтобы они носили исключительный характер.

Говоря об использовании  института конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, прежде всего, необходимо остановиться на субъектах, которые могут быть подвергнуты этому виду ответственности. Поскольку законодательство не предлагает никаких, даже самых общих дефиниций конституционно-правовой ответственности, то и определение круга лиц, которые могут быть подвергнуты соответствующим санкциям, вызывает серьезные затруднения и как результат - нередко чрезмерно расширительный подход к данному вопросу. В частности, в юридической литературе бытует мнение о том, что субъектами рассматриваемого вида юридической ответственности являются граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, органы и должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления (домкомы, уличные и квартальные комитеты, советы микрорайонов и т.п.), общественные объединения, нарушающие нормы муниципального права⁷⁰. Однако такой подход не согласуется ни с публично-правовой природой конституционной ответственности, ни с существующим законодательством.

Необходимо учитывать, что конституционно-правовая ответственность является неотъемлемым признаком (элементом) конституционного права и представляет собой специфическую обязанность участников отношений, складывающихся в сфере взаимодействия государства, общества и личности по поводу организации, осуществления и принадлежности публичной власти⁷¹, выражающуюся в негативной государственно-правовой оценке неправомерных действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц и предполагающую возможность применения к последним принудительных мер воздействия. Как следствие - субъектами конституционно-правовой ответственности могут быть признаны только такие участники муниципальных правоотношений, которые наделены особым публично-правовым статусом⁷². В связи с этим вряд ли оправданно распространять возможности ее персонализации на граждан, иностранцев, лиц без гражданства, общественные объединения и иных участников муниципально-правовых отношений, не обладающих публично-властными полномочиями.

Анализ подлежащего  применению в сфере местного самоуправления федерального законодательства свидетельствует, что адресатами конституционно-правовых санкций могут быть только прямо упомянутые в нормах права коллегиальные (представительный орган местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования) и индивидуальные (депутат представительного органа местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации, член избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса) субъекты муниципальной власти. По крайней мере, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁷³, ни Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"⁷⁴, ни другие федеральные законы не содержат указаний на допустимость привлечения к конституционной ответственности каких-либо иных органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с ненадлежащим исполнением возложенных на них обязанностей.

Существенное значение для правовой регламентации конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления имеет вопрос о ее основаниях. Последние традиционно принято связывать с конституционными правонарушениями, представляющими собой разновидность противоправных деяний, посягающих на регулируемые и охраняемые Конституцией отношения, за совершение которых в соответствии с установленными в законодательстве о местном самоуправлении предписаниями предусмотрена возможность применения конкретных юридических санкций. При их анализе бросается в глаза то обстоятельство, что законодательство о местном самоуправлении (как действующее, так и не вступившее в полном объеме в действие) увязывает их преимущественно с конкретными противоправными решениями (актами) или действиями, подтвержденными в судебном порядке. И хотя в последнее время ситуация начала меняться, вследствие чего основаниями для отзыва депутата или отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), а также расформирования избирательной комиссии или досрочного прекращения полномочий ее членов может послужить и незаконное бездействие соответствующих субъектов, нельзя не видеть, что в целом ряде случаев при незаконном бездействии коллективные, и прежде всего представительные, органы местного самоуправления остаются в конституционно-правовом аспекте полностью безнаказанными.

С этой точки зрения было бы целесообразно закрепить в  качестве самостоятельного основания  роспуска представительного органа местного самоуправления длительное (например, более шести месяцев) уклонение депутатов (или их части) от проведения заседаний, что исключило бы из практики деятельности муниципалитетов безнаказанное бойкотирование депутатами основной организационной формы работы представительного органа, как это произошло во Владивостоке, когда значительная часть депутатов городской Думы в течение фактически 14 месяцев умышленно и демонстративно срывали ее заседания из-за отсутствия необходимого по закону кворума. Заслуживает поддержки и предложение Центральной избирательной комиссии РФ, направленное на включение в перечень оснований расформирования избирательной комиссии, в том числе муниципальной, неназначение ей в установленные законом сроки соответствующих выборов⁷⁵, так как при существующем порядке сохранение в подобных случаях за такими комиссиями полномочий не только свидетельствует о невозможности применения к ним конституционно-правовых санкций, но и приводит к совершенно излишней конкуренции с временными избирательными комиссиями, формируемыми для проведения выборов, назначенных по решению суда.

Немаловажной представляется и оптимизация юридической процедуры  применения мер конституционно-правовой ответственности, в частности отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) предусматривается, что отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования. Подобное условие трудно признать обоснованным, так как оно фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах одномандатного (многомандатного) избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. Да и с позиции юридической логики вряд ли оправданно связывать отзыв с голосованием за соответствующую инициативу не менее половины избирателей, ведь для победы на выборах достаточно простого большинства голосов от проголосовавших избирателей при условии, что в них приняло участие не менее 20 процентов зарегистрированных избирателей, не говоря уже о том, что законами субъектов Федерации на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления обязательный минимум явки избирателей может и вовсе не устанавливаться (ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). И хотя закрепленный в действующем законодательстве порядок инициирования отзыва и определения результатов голосования по отзыву базируется на правовых позициях, сформулированных Конституционным Судом РФ, нельзя не видеть, что предложенная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" процедурная конструкция отзыва превращает данную конституционную санкцию в сугубо номинальную декларацию.

Самое пристальное внимание при оценке состояния и перспектив развития института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должно быть уделено учету наметившихся за последнее время тенденций муниципального строительства. В частности, активное внедрение пропорциональных начал в избирательную систему Российской Федерации (хотя на уровне местного самоуправления такие установки не получили пока императивного характера)⁷⁶ и достаточно настойчиво пропагандируемый, в том числе и на законодательном уровне, переход от прямых выборов глав муниципальных образований населением к иным способам замещения данных должностей заставляют задуматься над тем, что отзыв может вскоре стать совершенно невостребованной мерой конституционно-правовой ответственности. Во всяком случае, вряд ли будет оправданно говорить об использовании отзыва, основания и порядок которого, согласно новым установкам федерального законодательства о местном самоуправлении, обязательно должны быть предусмотрены в уставе каждого муниципального образования, если тем же самым уставом будет зафиксировано, что глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава, а представительный орган формируется на основе пропорциональной избирательной системы или, как это установлено для муниципальных районов, на основе представительства от органов местного самоуправления соответствующих городских и сельских поселений.

При оценке подобных муниципальных  перспектив важно учитывать, что  ни российскому, ни зарубежному законодательству до настоящего времени практически  неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы. Все это требует не только постоянно держать в поле зрения законодателей и правоприменителей вопросы совершенствования оснований и порядка применения присущих наличному арсеналу муниципального права санкций, но и не забывать о поиске и апробации новых видов конституционной ответственности, которые могут прийти на смену (или в дополнение) к имеющимся в сфере местного самоуправления мерам принудительного воздействия, применяемым к субъектам муниципальной власти на основе действующего конституционного законодательства⁷⁷.

§ 3. Тенденции  развития конституционной ответственности

Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права⁷⁸. В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по-разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые, собственно, и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.

Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми  институтами публичной власти (в  том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом в институтах конституционного права в 2000-е гг. значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов РФ. Так, если до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах РФ существовало довольно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах РФ действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов РФ в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта РФ существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов РФ, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.

Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами РФ в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ, крайне незначительно, и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов РФ. При данных обстоятельствах нельзя утверждать, что конституционное право субъектов РФ сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции РФ⁷⁹.

В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно-правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции РФ, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.

При этом все большая  детализация правового регулирования  применительно к осуществлению  гражданами и их объединениями конституционных  прав, осуществлению конституционных  полномочий органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порождает неоднозначные последствия.

С одной стороны, увеличивается  определенность в деятельности органов  публичной власти, появляются некоторые  дополнительные механизмы контроля за ними со стороны как государства, так и граждан. Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были расширены формы прямого участия граждан в местном самоуправлении, в связи с чем появились новые правовые институты (например, институт публичных слушаний), конкретизирована ответственность органов местного самоуправления перед государством. С другой стороны, уменьшается самостоятельность региональных и местных властей в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов соответственно регионального и местного значения.

Детальное регулирование  порядка осуществления прав и  свобод граждан, как правило, обосновывается необходимостью защиты публичных интересов. В то же время подобная детализация нередко сопровождается ограничением самих прав и свобод. Безусловно, в той части, в которой ограничение является средством противодействия угрозам терроризма, экстремизма и иным вызовам цивилизованному обществу, обосновано в соответствии с критериями, установленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, оно является необходимым средством защиты конституционного строя государства. Проводимая в связи с этим коррекция содержания институтов конституционного права является социально и конституционно обоснованной. Однако принятие таких законодательных мер, как, например, отмена на длительную перспективу выборов глав субъектов РФ, является примером деструктивного влияния фактора политической целесообразности на общую логику развития публичной власти в соответствии с Конституцией РФ.