Конституционная ответственность в Российской Федерации

Если проанализировать положения статьи 3.1 Федерального закона с точки зрения практической, то окажется, что привлечь к конституционно-правовой ответственности органы государственной власти субъектов РФ в нормальных условиях нельзя, поскольку предусмотренные в указанной статье признаки объективной стороны состава конституционного правонарушения несоизмеримы с их текущей (ежедневной) деятельностью и характером совершаемых деликтов. Ведь очевидно, что органы государственной власти субъектов РФ, реализуя принадлежащие им полномочия, не принимают в ежедневном режиме акты (решения), которые влекут за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, создают угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности. Но вместе с тем такие органы могут принять документ, который ущемит или нарушит права и свободы отдельной категории граждан РФ, проживающей на территории того или иного субъекта РФ (пенсионеров, инвалидов, ветеранов).

Кроме того, исходя из логики построения фабулы статьи 3.1 Федерального закона, условия, указанные в ней, должны учитываться совместно, поскольку они перечислены в одном предложении последовательно друг за другом.

Иллюстрацией к данному  тезису может служить пункт пятый статьи 9 Федерального закона, согласно которому полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются досрочно при условии его уклонения от выполнения решения суда о признании принятого указанным органом нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекшего нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц.

С учетом того что права  и свободы человека и гражданина и права и охраняемые законом  интересы юридических лиц перечисляются  в одном предложении через  запятую, то следует признать их цельным  и неделимым объектом конституционного правонарушения. По факту это означает, что нарушение прав человека и гражданина априори должно быть связано с нарушением охраняемых законом интересов юридических лиц. Между тем исключить вероятность того, что, к примеру, парламентом субъекта РФ будет принят правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина (к примеру, право на свободу передвижения и выбор места жительства граждан РФ), но при этом не затрагивающий охраняемых законом интересов юридических лиц, объективно невозможно. Подпадает ли в этом случае указанный орган под пункт пятый статьи 9 Федерального закона? Формально - нет.

В целях недопущения  возникновения подобной ситуации необходимо оптимизировать механизм реализации института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Целесообразно согласовать его основания и условия, а также придать ему более реалистичный характер. В федеральном законе целесообразно предусмотреть, кроме установленного "чрезвычайного режима ответственности", "режим текущей ответственности" органов государственной власти субъектов РФ.

Принимая во внимание тот факт, что деятельность органов  государственной власти субъектов  РФ сосредоточивается вокруг прав и свобод человека и гражданина, а также учитывая, что права и свободы человека и гражданина являются исходным началом, определяющим сущность, природу и критерии конституционности функционирования всего аппарата публично-правовых органов и должностных лиц в РФ, основанием конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ должно служить принятие ими акта либо совершение действия или бездействия, повлекшие нарушение фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. При этом неразрывная связь с нарушением охраняемых законом интересов юридических лиц, угрозой правовому и экономическому пространству и прочими объектам конституционно-правового нарушения наличествовать не должна. В Федеральном законе нарушение прав и свобод человека и гражданина надлежит определить в качестве самостоятельного и единственного основания конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Данный подход корреспондирует  со статьей 2 Конституции РФ⁵⁰, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства; с положениями Всеобщей декларации прав человека⁵¹, в соответствии с которыми государства-члены обязались содействовать в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций всеобщему уважению и соблюдению прав и основных свобод (преамбула); с Европейской конвенцией о защите основных прав и свобод человека⁵², по которой одним из средств достижения большего единства между членами Совета Европы является защита и развитие прав человека и основных свобод (преамбула).

Кроме прочего, усиление зависимости деятельности органов  государственной власти субъектов  РФ от прав и свобод человека и гражданина позволит существенно повысить степень  репрезентативности и ответственности  данных органов относительно принимаемых ими правовых актов и совершаемых действий53.

§ 2. Конституционная ответственность

органов местного самоуправления

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления за реализацию своих полномочий по решению вопросов местного значения является одним из важнейших условий эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования. Это напрямую вытекает не только из российского законодательства, но и из Европейской хартии местного самоуправления, согласно ст. 3 которой местное самоуправление предполагает непосредственную ответственность субъектов муниципальной власти за решение в интересах местного населения переданных в их ведение публичных дел. И хотя речь в данном случае идет о позитивной (проспективной) ответственности, понимаемой преимущественно как обязанность местного сообщества по инициативному, добросовестному и ответственному решению вопросов местного значения, нельзя не отметить, что в системе местного самоуправления позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность неразрывно связаны друг с другом⁵⁴, вследствие чего созидательная нацеленность позитивной ответственности сопрягается с необходимым набором соответствующих санкций ретроспективной ответственности.

При этом ретроспективная (традиционная) юридическая ответственность  представляет собой наиболее востребованный инструмент муниципально-правового  регулирования, так как именно с  ее помощью обеспечивается защита интересов граждан, юридических лиц, государства и самого местного сообщества от неправомерного использования субъектами муниципальной власти своих полномочий или уклонения от их реализации. Не случайно именно в указанном аспекте ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления воспринимается в качестве одного из обязательных структурообразующих элементов системы отечественного муниципального права⁵⁵. Однако, несмотря на очевидную значимость института ответственности в муниципальном праве, до настоящего времени ни в юридической науке, ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике не получили должного разрешения вопросы ее отраслевой юридической природы и системы характеризующих эту ответственность санкций.

В правовой литературе сформировалось три основных подхода к уяснению сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно первому из них специфика оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муниципально-правовой ответственности⁵⁶. Второй подход заключается в том, что институту ответственности уделяется самое пристальное внимание в системе муниципального права и муниципального законодательства, с той, однако, разницей, что не содержится ни малейшего намека на ее муниципально-правовую эксклюзивность⁵⁷. При третьем подходе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права⁵⁸, что, очевидно, свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных (классических) видов юридической ответственности⁵⁹, имеющими межотраслевой масштаб применения.

Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих  рассуждениях о ее существовании  из того, что муниципальное право  обладает всеми признаками самостоятельной  отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе⁶⁰. Тем самым все своеобразие муниципально-правовой ответственности сводится, по существу, исключительно к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления⁶¹, хотя в юридической литературе заметно стремление к тому, чтобы расширить перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов и т.п.⁶² Вряд ли при таком скудном, к тому же в значительной мере преимущественно гипотетическом арсенале "собственных" мер принуждения есть веские основания настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самостоятельного вида юридической ответственности.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной  практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности. Во-первых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Ведь конституционно-правовая ответственность, получившая практически всеобщее признание, также неизвестна действующему законодательству, но отсутствие ее нормативно-правового закрепления компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ⁶³, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных федеральных законах⁶⁴. Во-вторых, ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманной. В-третьих, рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее отличительных санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, а также роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны не только для муниципально-правового регулирования. Они применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на региональном уровне. В-четвертых, такие меры ответственности, как расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий ее членов с правом решающего голоса, тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом⁶⁵, так как закреплены в законодательстве о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий.

Отмеченные обстоятельства убедительно свидетельствуют об искусственности выделения муниципально-правовой ответственности. Поэтому при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций⁶⁶. Думается, именно по этой причине даже те исследователи, которые небезуспешно доказывают самостоятельный отраслевой статус муниципального права⁶⁷, вовсе не считают необходимым настаивать на выделении в качестве особой составляющей муниципально-правового режима или одной из его конструкций муниципально-правовой ответственности.

При анализе ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления усилия юридической науки должны быть сосредоточены не столько на доказывании надуманной, хотя, возможно, и весьма привлекательной идеи обособления муниципально-правовой ответственности, сколько на изучении потребностей и пределов использования в соответствующих целях охранительного потенциала различных видов юридической ответственности и их адекватного законодательного оформления применительно к нуждам местного самоуправления. Ведь без надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления публично-правовой статус муниципальных образований лишен завершенности⁶⁸, что, в свою очередь, актуализирует потребность совершенствования механизма юридической ответственности субъектов муниципальной власти⁶⁹, и прежде всего перед населением и государством.

Особое внимание в  вопросах совершенствования правового  регулирования ответственности  субъектов муниципальной власти целесообразно уделить таким  мерам конституционно-правовой ответственности, как отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования или главы администрации, расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение полномочий членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Не умаляя значения иных видов ответственности в механизме юридической защиты муниципальных правоотношений, следует признать, что конституционно-правовая ответственность является на сегодняшний день наиболее сложной для восприятия и практического использования не только в муниципальном, но и в избирательном, референдумном, парламентском и иных отраслях (подотраслях) права конституционного "профиля".