Конституционная ответственность в Российской Федерации

Еще одна сущностная особенность "непохожести" рассматриваемого вида ответственности - наличие в  составе конституционного права специального комплекса охранительно-принудительных средств (санкций), которым не располагает ни одна из отраслей национального права. Достаточно распространенное мнение о том, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным элементом конституционно-правовой нормы, подкрепляется многократно воспроизводимым в разных изданиях и разными авторами аргументом о том, что в этом (отсутствии санкций) и заключена специфика конституционного права. Но если оно (конституционное право) специфично так, что его нормативные положения, которые, как и всякое право, должны обладать обязательностью, исполнимостью и результативностью, не обеспечены принудительными механизмами, то следствием этого может быть вывод о неюридическом или квазиюридическом характере норм и институтов конституционного права (с чем вряд ли кто согласится). Очевидно, отрицать то, что в действительности конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако вопрос о том, следует это считать, скорее, несовершенством законодательной политики и техники или самобытностью метода конституционно-правового регулирования (его закономерностью), остается открытым. Тем самым предусмотренные Основным Законом страны фундаментальные конституционные ценности и приоритеты в том числе обеспечиваются и особым охранительным инструментарием конституционного права. Закрепляемый в санкциях норм конституционного права комплекс охранительно-принудительных средств принципиально разнится с принудительными мерами, присущими иным отраслям права: это удаление в отставку главы местного самоуправления (местной администрации), отрешение от должности, роспуск представительного органа власти, лишение мандата, расформирование избирательной комиссии и т.д. В то же время не следует абсолютизировать эту специализацию конституционной ответственности, за гранью которой вовсе утрачивается ее связь с правом.

Кроме того, санкции в конституционном  праве не затрагивают личную, физическую свободу индивидов - имплицитное  свойство уголовно-правовых и административно-правовых санкций, не ущемляют имущественный статус субъектов права (физических и юридических лиц) - свойство гражданско-правовых и финансово-правовых санкций, отличаются особым механизмом реализации и пр.

В связи с этой выделяется и другая принципиальная особенность рассматриваемого вида ответственности, придающая некоторое родство конституционному праву с частным правом: являясь публично-правовой в своих основных проявлениях, конституционно-правовая ответственность вместе с тем обладает целым рядом свойств, присущих частноправовой ответственности. Так, в сравнении с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность выделяется своим назначением и преследуемыми функциями. Ее главное назначение - восстановление нарушенного конституционного правопорядка, нарушенных прав человека и гражданина, нарушенного баланса во взаимоотношениях между властными институтами и т.п. Соответственно если для отраслей публичного права главным образом свойственна штрафная, или карательная, функция, то конституционная ответственность преследует осуществление правовосстановительной функции точно так же, как это характерно для отраслей частного права. Отсюда следует, что применяемые в конституционном праве охранительные меры не являются преимущественно карательными, они "касаются исключительно конституционно-властных составляющих статусов лиц, к которым эти меры применяются. Их применение означает отладку либо перенастройку отношений внутри конституционно-властного каркаса общества и государства. Их назначение - обеспечение конституционного поведения институтов публичной власти"⁴. Кроме того, для конституционной ответственности характерным является применение свойственных гражданско-правовой ответственности охранительно-принудительных средств, например признание правового акта (действия) недействительным, что, несомненно, роднит ее с так называемыми санкциями ничтожности в частном праве.

Таким образом, принципиальная особенность  нормативного строения конституционного права обусловливает и самобытность конституционной ответственности, которая мало в чем похожа на другие виды (как, впрочем, не похоже конституционное право на иные ветви права).

Отмеченное позволяет усомниться в квалификации конституционной  ответственности как вида так называемой публично-правовой ответственности. По мнению ее сторонников (М.А. Краснов, И.А. Умнова, В.Н. Савин и другие), в публично-правовой ответственности сочетаются и политические, и правовые меры, а ее субъекты ответственны перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением. "Публично-правовая ответственность распространяется на отношения, регулируемые не только конституционным, но и административным, финансовым, природоресурсным правом, то есть на все отношения, возникающие в процессе осуществления функций публичной власти"⁵

Понятию "публично-правовая ответственность", таким образом, не только придается  надотраслевое значение, но она и  вовсе выводится за пределы досягаемости права. Такой подход не просто усложняет, но и делает невозможным применение юридического инструментария к оценке поведения и деятельности органов (должностных лиц) публичной власти. Очевидно, что юридическая ответственность носителей властных полномочий есть внутреннее свойство системы организации государственной (публичной) власти⁶. Публично-правовая ответственность в данном контексте может быть идентифицирована как ответственность властных институтов и их представителей перед народом или, иными словами, как конституционно-правовая ответственность. Представляется, что понятие и соответствующий ему термин "публично-правовая ответственность" могут быть использованы для иных целей: характеристики вида (формы) конституционной ответственности, субъектами которой являются исключительно публичные власти и публичные должностные лица - наиболее специфичная для конституционного права разновидность его субъектов⁷.

В аспекте отстаиваемого подхода  следует оценивать соотношение  конституционной и политической ответственности, интерпретируемой как  ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, мерой политической ответственности при этом считается отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществлял свои публичные функции⁸. Отмечается, что если конституционная ответственность наступает только за правонарушения (деликты) в конституционном праве, то основание политической ответственности - нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений⁹.

Анализируемый подход, как представляется, основывается, во-первых, на традиционном понимании применяемых в конституционном праве средств воздействия, во-вторых, не вполне точно отображает специфику действия конституционного права, которое в значительной мере "погружено в политическую сферу: действие вторгающихся в политическое пространство конституционных норм и принципов имеет политический контекст и политические последствия. Этой особенностью конституционное право отличается от "классических" отраслей права, а конституционная ответственность - от иных отраслевых видов юридической ответственности. Из этого, однако, не следует, что "поскольку конституционное право регулирует главным образом политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры - политический характер"¹⁰. Как вид принуждения конституционная ответственность всегда сопряжена с наступлением предусмотренных законом негативных последствий к субъектам политического властвования, чье поведение квалифицируется как неконституционное. С этой точки зрения сближение конституционной и политической ответственности нельзя доводить до крайностей, за гранью которых утрачивается всякая связь конституционной ответственности с правом. Возражая против прямого переноса признаков и свойств конструкции юридической ответственности, разработанной в общей юриспруденции, вместе с тем следует помнить, что, как всякий вид юридической ответственности, конституционная ответственность не должна утрачивать присущие ей родовые признаки, т.е. специально-юридическое содержание.

В контексте анализируемой проблемы следует оценивать и так называемый проспективный, или позитивный, аспект конституционной ответственности. Длительный и затянувшийся в общетеоретической  литературе спор о двух аспектах юридической ответственности в последние годы как-то угас. При обозначившихся оценках позитивной ответственности стала очевидной бесперспективность такого подхода, при котором собственно юридическое содержание изымалось из характеристики проспективного (позитивного) аспекта ответственности. В связи с обоснованием конституционной ответственности этот спор перенесен и на страницы литературы по конституционному праву: позитивная ответственность представляется как "ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение"¹¹.

В то же время в новейшей литературе обращает на себя внимание позиция, согласно которой позитивная ответственность, "как и негативная, может выражаться в наступлении определенных неблагоприятных  для субъекта последствий, "социальных неудобств", в лишении известных благ при отсутствии факта правонарушения и при отсутствии вины"¹². В качестве примеров приводят случаи, когда в результате неаттестации госслужащего он отстраняется от занимаемой должности (объявляется служебное несоответствие), увольнение руководителя за провалы в работе и выраженное недоверие коллектива и пр. Отмечается, что правильнее "под позитивной ответственностью понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений". В качестве оснований для применения санкций указывают на общую негативную оценку деятельности (отдельных действий) органов, должностных лиц или принятие ими решений, пусть и правомерных, но негативно оцениваемых субъектом возложения ответственности или влекущих обязательное применение санкций в силу предписаний закона. К видам ответственности относят отставку правительства, роспуск парламента, отзыв депутатов, выборных должностных лиц в связи с утратой доверия избирателей¹³. В понимании указанных авторов эти меры следует рассматривать как позитивную ответственность на том основании, что они "ущемляют организационный статус людей, не ограничивая их общего правового статуса", "не преследуют целей кары, наказания" и "сопровождаются компенсационными мерами"¹⁴. В таком случае и самороспуск парламента или одной из его палат, и отставка органа власти по собственной инициативе подпадают под все эти квалификации.

С.А. Авакьян считает, что признание позитивной ответственности зависит от отрасли, "в уголовном праве более естественно говорить об ответственности как наказании за совершенные деяния, это негативная ответственность. Но в конституционном праве есть основания для выделения позитивной ответственности... Типичным примером такой ответственности является представление Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думе..."¹⁵. К числу мер позитивной конституционной ответственности автор также относит отзыв депутата избирателями при условии, что такой депутат стремился добросовестно исполнять наказы избирателей; признание выборов недействительными по вине избирательных комиссий и части избирателей ("наказанными" оказываются все избиратели). Это также отстранение от должности спикера палаты (парламента) на том основании, что он не смог преодолеть возникшее противостояние между парламентскими группами либо между парламентом и другим органом власти.

Юристы склонны запутывать суть проблемы или же разрешать ее весьма своеобразно. Очевидно, что во всех этих случаях речь идет о неисполнении принятых на себя ранее обязательств - притом о неисполнении статутных (основных, вытекающих из специального статута) обязанностей, возложенных на субъекта. Именно это обстоятельство является основанием наступления для данного субъекта неблагоприятных последствий. Субъективная сторона вменения вины в подобных случаях не имеет значения. Что касается ответственности в случаях со спикером и депутатами, а равно с роспуском парламента и отставкой правительства, то здесь основанием наступления нежелательных правовых последствий является не виновное поведение указанных лиц, а специфический юридический факт - поведение электората, членов парламента. Можно сказать, что в данном случае мы встречаемся с разновидностью так называемого объективного вменения, влекущего меры юридического реагирования. Публично-правовые отношения, в которых пребывают указанные лица и органы государства, их специальная правосубъектность предрасполагают к такой "юридической реакции". Показательно, что, аргументируя обоснованность существования позитивной конституционной ответственности ссылками на негативные последствия, наступающие вследствие реализации санкций и присущие ей, как всякому виду юридической ответственности, авторы уже упомянутой работы утверждают, что "это именно санкции, которые заключаются в ущемлении, лишении прав"¹⁶. Но это ведь и есть собственно юридическая (негативная) ответственность. Хотя, конечно, особенности конституционного права предопределяют особенные характеристики и конституционной ответственности. Они в том числе выражаются в особенностях ее оснований, субъектном составе, природе санкций, характере их реализации и других.

В последние годы в отечественной  литературе наряду с конституционной  ответственностью стали выделять и ответственность муниципальную (муниципально-правовую). Смысл очевиден: раз выделяется самостоятельная отрасль права, значит, у нее должен быть и свой (присущий только данной отрасли права) вид юридической ответственности. В качестве обоснования такой позиции ее сторонники обращают внимание на наличие в законодательстве якобы специальных санкций, "муниципальных деликтов" и т.д. и т.п. Чаще всего особенность так называемой муниципальной ответственности усматривают в ее субъекте. В частности, отмечается, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это и есть муниципально-правовая ответственность¹⁷. Тем самым допускается смешение сфер применения одного и того же вида юридической ответственности. Получается, что отзыв депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации - это конституционная ответственность, а отзыв депутата представительного органа местного самоуправления является муниципально-правовой ответственностью. Точно так же отрешение от должности главы муниципального образования (к примеру, мэра административного центра субъекта Федерации) есть муниципально-правовая ответственность, а главы исполнительной власти этого же субъекта Федерации - уже конституционно-правовая ответственность.

Особо подчеркивается, что основанием выделения муниципально-правовой ответственности  является своеобразный набор санкций, применяемых к специальному субъекту за совершение особого вида правонарушений - муниципального деликта¹⁸.

Такой подход, как представляется, грешит односторонностью и не учитывает, во-первых, особенностей регулятивного  и охранительного действия права, его  системного эффекта; во-вторых, юридической  природы ответственности публично-правовых институтов власти. Это ответственность в публично-правовой сфере, как отмечалось, у нее специфичные субъекты; объект защиты - права и свободы человека. Соответственно, являясь по форме муниципально-правовой, такая ответственность по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения. Ее основание - конституционный деликт, притом не имеет принципиального значения статус субъекта неконституционного поведения - обременен ли он властными полномочиями в структурах муниципальной власти или же является государственной институцией: и в том и в другом случаях это покрывается понятием публичных властей и публичных должностных лиц19.

Конституционной (конституционно-уставной) ответственностью можно считать  лишь ту, которая предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ в интерпретации судебных органов конституционного контроля на федеральном и региональном уровнях в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права.