Институт президентства в Российской Федерации

6. Прекращение полномочий президента  РФ

Немаловажное значение данного  вопроса отчетливо обозначилось в ходе событий конца 1999 года, когда  первый Президент Российской Федерации  объявил о своей отставке и  фактическом назначении своего преемника.

Согласно ст. 91 Конституции, Президент  обладает неприкосновенностью. Это  означает: никто не может применить  в отношении Президента физического  или психического насилия; его нельзя задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в  должности Президента; наконец, Президента нельзя свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей. Это кажется вполне естественным в ходе исполнения Президентом  своих полномочий.

Однако в этом отношении значительный интерес и неоднозначную оценку вызвал первый указ тогда исполняющего обязанности Президента РФ В.В.Путина об освобождении от возможности какого-либо уголовного преследования не только первого Президента РФ, но членов его  семьи, что, к сожалению, подразумевает  в качестве подтекста наличие  причин для возникновения необходимости  подобного рода преследования в  отношении как самого бывшего  Президента, так и его близких, находившихся у власти в годы его  правления.

Президент РФ соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги, прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом  РФ.

Теоретические и практические проблемы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента РФ являются гораздо  более сложными, чем вопросы, возникающие  при вступлении Президентом в  свою должность, когда он начинает исполнять  свои обязанности. В ч. 2 ст. 92 Конституции, посвященной этим вопросам, говорится  следующее: “Президент Российской Федерации  прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой  неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отстранения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий”. Крайне важное значение имеет и следующая, третья часть ст. 92: “Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации”.

Как видно, в ст. 92 указаны три  способа досрочного прекращения  исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию  здоровья осуществлять принадлежащие  ему полномочия, отрешение от должности. Рассмотрим каждый из них.

Отставка - это добровольный уход с поста подписанием письменного заявления, извещающего об оставлении должности, устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку и принятие Председателем Правительства на себя выполнение обязанностей Президента имеют уже бесповоротный для Президента характер. Иначе говоря, Президент не может потом объявить, что он “передумал” и отзывает свое заявление об отставке.

Правда, возникает практический вопрос: наступает ли для Председателя Правительства  исполнение обязанностей Президента при  отставке последнего автоматически  или же Председатель должен официально объявить о начале исполнения обязанностей? Во многом это, конечно, вопрос формальный, однако, во избежание недоразумений  на этот счет было бы полезным толкование ст. 92 Конституции со стороны Конституционного суда РФ. Можно предложить следующее  толкование: поскольку Конституция  говорит лишь об отставке Президента и не предусматривает того, что  кто-то должен такую отставку принять, начало развития событий вызывается непосредственно самим фактором официального объявления Президентом  об отставке, которая, как сказано, подается в письменной форме (с указанием  не только года, месяца и дня, но также  и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет о  ней в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению и т. п.. Причем отставка должна следовать в день объявления о ней; т. е. Президент не может объявить сегодня о том, что через неделю, месяц и т. д. он уходит со своего поста, потому как подобная ситуация и предполагает для Президента возможность “передумать” и отозвать свое заявление.

C объявленного момента (дня и  часа) Председатель Правительства  считается автоматически приступившим  к исполнению обязанностей Президента. В свою очередь и премьер  незамедлительно делает заявление  о том, что вступил в исполнение  обязанностей президента. Такое  его заявление необходимо для  общественного спокойствия и  обеспечения нормального продолжения  общего хода государственных  дел. Но не более того, оно  ни коим образом не предназначено  для подтверждения законности  такого перехода полномочий от  Президента страны к председателю  правительства. 

Состояние здоровья. При решении вопроса о судьбе полномочий Президента в связи с состоянием здоровья возможны две ситуации.

Первая ситуация. Президент чувствует себя больным (физически, но не умственно), он в ясном уме и поэтому сам объявляет, что не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи. Для этой ситуации как раз и подходит начальная формула ч. 2 ст. 92: Президент “прекращает исполнение полномочий досрочно” в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Но это практически означает ту же самую добровольную отставку – лишь с указанием конкретного основания.

Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента таково, что требуется специальное авторитетное медицинское заключение; что касается собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например, при стойкой потере сознания, либо это мнение при состоянии Президента не может иметь решающего значения, к примеру, при наступивших глухоте, слепоте и т. д. Речь идет, следовательно, о случаях, когда, в отличие от отставки, личная воля Президента объективно не может быть решающим фактором, и Председатель Правительства объявляет о принятии на себя исполнения обязанностей Президента на основании медицинских документов. Правда, и здесь не все так просто, как это кажется на первый взгляд. Поэтому необходимо рассмотреть разные варианты, хотя для того, чтобы кто-то не искал косвенных форм свержения Президента, что вполне возможно в подобных условиях и чтобы, это было фактически невозможно.

Один вариант, как говорится, бесповоротный. Медицинская комиссия констатирует, что Президент уже не в состоянии вернуться к делам. Тогда Председатель Правительства приступает к исполнению обязанностей Президента, думается, со дня и часа, когда ему стало известно заключение медицинской комиссии; и делает специальное объявление об этом. И со дня такого объявления начинается отсчет указанных в Конституции 3 месяцев для проведения новых выборов.

Другой вариант – положение, когда Президент по состоянию здоровья не может временно исполнять свои обязанности, но есть надежда на то, что лечение восстановит его силы, после чего он опять сможет вести государственные дела. Для подобного варианта слова ч. 3 ст. 92 Конституции “во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации” надо трактовать таким образом, что в данное время Премьер замещает Президента.

Вопрос состоит в том, нужно  ли в этом случае Президенту делать специальное заявление. Очевидно, все  зависит от конкретной ситуации. Если Председатель Правительства РФ уходит в отпуск, он возлагает свои обязанности  на одного из первых заместителей. Никаких  публичных заявлений не делается, но издается соответствующее распоряжение Председателя. Конечно, если первый заместитель  один, то можно обойтись и без  распоряжения, поскольку указанное  правило предполагается логически  либо находит отражение в законе о Правительстве.

С Президентом иное положение. Его  замещение Председателем Правительства  на время отпуска не предусмотрено. Находясь в отпуске, Президент продолжает оставаться “при исполнении”. Поэтому  формулировка ч.3 ст. 92 рассчитана на экстраординарные ситуации. А вот при их наступлении все зависит от конкретных обстоятельств. Когда Президенту РФ Б.Н. Ельцину предстояла несложная операция по исправлению перегородки носа, то заявления о переложении обязанностей на Председателя Правительства не делалось. Однако перед операцией на сердце Президент издал несколько указов относительно порядка временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства.

Прежде всего, Президент определил  общие условия временного исполнения обязанностей. 19 сентября 1996 г. был принят Указ “О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации”. В  нем говорилось, что в целях  обеспечения условий непрерывного осуществления государственной  власти и на основании ч. 3 ст. 92 Конституции  РФ установить, что “временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации  в период, определенный в соответствии с отдельными указами Президента Российской Федерации в связи  с проведением хирургической  операции Президенту Российской Федерации, осуществляется Председателем Правительства  Российской Федерации Черномырдиным  В. С. в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным  оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства (“ядерная кнопка”)”. Далее предусматривалось, что Председатель Правительства  приступает к временному исполнению обязанностей Президента РФ “с момента, определяемого в соответствии с  Указом Президента Российской Федерации  о возложении на Председателя Правительства  Российской Федерации временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации”, обеспечение деятельности временного исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном  порядке Администрацией Президента РФ. Наконец, было обозначено, что данный Указ вступает в силу со дня его  опубликования и действует до “момента подписания Президентом Российской Федерации указа о прекращении  временного исполнения Председателем  Правительства Российской Федерации  обязанностей Президента Российской Федерации”.

Как можно видеть из содержания Указа  от 19 сентября 1996 г., Президент исходил  из того, что он сам принимает  решение о наступлении момента  временного исполнения обязанностей по ч.3 ст. 92. Ведь Председатель осуществляет временное исполнение обязанностей “в период, определяемый в соответствии с отдельными указами Президента”, а заканчивается исполнение обязанностей с момента подписания Президентом  “указа о прекращении временного исполнения обязанностей”.

Практика это положение только подтвердила. Согласно Указу от 5 ноября 1996 г. “О возложении на Председателя Правительства  Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации” в  соответствии с Указом от 9 сентября 1996 г. Премьер-министр приступил  к временному исполнению обязанностей Президента с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. Придя в себя после операции, т. е. будучи в сознании, но оставаясь  физически весьма ослабленным, Президент, тем не менее, тут же принял на себя исполнение президентских функций. 6 ноября 1996г. был издан Указ “О прекращении  временного исполнения Председателем  Правительства Российской Федерации  обязанностей Президента Российской Федерации”, которым постановлялось, что исполнение прекращается с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.

Причем, характерно то, что последним  Указом были признаны утратившими силу Указы и от 5 ноября, и от 19 сентября 1996 г. Тем самым подчеркивалось, что  речь идет о разовых документах, никакой общей нормативной базы для решения данного вопроса  не создается, а если в будущем  что-то подобное повторится, то потребуются  издание новы указов Президента, которые  будут действовать только для  каждого конкретного случая, а  не определять принципы замещения освобожденной  Президентом должности вообще.

Итак, логика актов и действий Президента в период проведения ему операции на сердце в ноябре 1996 г. подтверждает, что, по его мнению, лишь ему принадлежит  право определять, в состоянии  ли он вновь заниматься государственными делами.

Безусловно, было бы трудно не признать за Президентом этого права. И, конечно, замещая Президента, Председатель Правительства  опирается на Конституцию и на соответствующий указ Президента. Отсчет 3-месячного срока, предусмотренного ч. 2 ст. 92, в данном случае не производится, т.к. свои обязанности Президент  перестает выполнять только временно, причем по собственной “инициативе”.

Однако, думается, надо учитывать и  такое: ситуация со здоровьем не улучшилось, а наоборот изменилась к худшему, и Президент не в состоянии  подписать указ о прекращении  временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства. Тогда  нельзя исключить возникновение  необходимости в том самом  заключении медицинской комиссии, о  котором говорилось ранее. Следовательно, переход из одной ситуации с состоянием здоровья в другую зависит от фактических  обстоятельств. В сложившихся обстоятельствах  пойдет речь уже о досрочном прекращении  исполнения полномочий Президента в  силу стойкой неспособности их осуществлять по состоянию здоровья (в соответствии с ч.2 ст. 92 Конституции).

Отрешение от должности (процедура  импичмента). При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его принудительного отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.