Теoретические oснoвы деятельнoсти казенных учреждений

и) устанавливает порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином;

к) согласовывает с Росимуществом (за исключением решения в отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента РФ и Росморречфлота (в отношении подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в границах морских портов)) распоряжение недвижимым имуществом федерального казенного учреждения (в том числе передачу его в аренду). Росимущество рассматривает проект решения и не позднее 15 рабочих дней со дня его получения согласовывает данный проект либо направляет мотивированный отказ в согласовании. Если такая информация от него не поступает в течение 30 рабочих дней, решение считается согласованным. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, уведомляет Росимущество о принятом решении (с приложением его копии) в срок не позднее 10 рабочих дней со дня его принятия. В отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента РФ и Росморречфлота (в отношении подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в границах морских портов), решение принимается соответственно Минобороны, Управлением делами Президента РФ и Росморречфлота;

л) согласовывает распоряжение движимым имуществом федерального казенного учреждения;

м) осуществляет контроль за деятельностью федерального казенного учреждения в соответствии с законодательством РФ;

н) осуществляет иные функции и полномочия учредителя, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Органами государственной власти субъектов РФ и органами муниципальных образований также должны быть изданы нормативные документы, устанавливающие функции и полномочия учредителей для подведомственных им казенных учреждений.

Критерии для определения типа государственного (муниципального) учреждения

В целях оказания органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений (далее – государственные (муниципальные) учреждения) в соответствие с требованиями Федерального закона N 83-ФЗ разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р. 
В соответствии с этими рекомендациями в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) применяются критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения, а также дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения.

Среди основных критериев следует назвать: 
– возможность исполнения государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления). С целью исполнения указанных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами; 
– сферу деятельности учреждения. С учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к таковым только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом.

В качестве дополнительных критериев определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический и управленческий потенциал такого учреждения.

В соответствии с п. 9 Методических рекомендаций экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:

а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения (за исключением административно-управленческого персонала) к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года.

Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:2

а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);

б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

г) наличие программы развития автономного учреждения.

 
1.2 Этапы станoвления казенных учреждений в Рoссии 

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия), как новая организационно-правовая форма юридического лица появились в нашем законодательстве в мае 1994 года.

Впервые такие унитарные предприятия были упомянуты в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. No. 1003 «О реформе государственных предприятий», в тексте которого в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий предусматривалось создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений - казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.

Причем в Указе возможное решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода рассматривалось в качестве определенной санкции в отношении государственных предприятий. Этот вывод следует из анализа положения Указа о том, что для принятия подобного решения требуется наличие следующих оснований: нецелевое использование выделенных федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием, с нарушением действующих правил, в том числе внесение указанного имущества в уставные капиталы предприятий, передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешения уполномоченного государственного органа.

Вместе с тем круг государственных предприятий, на базе имущества которых могли быть созданы казенные предприятия (даже с учетом факта допущенных ими нарушений), определялся довольно узко. Решения о ликвидации государственного предприятия и создании на базе его имущества казенного предприятия могли быть приняты только в отношении следующих федеральных государственных предприятий: осуществляющих деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим потребителем продукции, работ или услуг которых является государство (более 50%); приватизация которых запрещена Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий. Что же касается иных случаев создания казенных предприятий, то они могли быть установлены лишь федеральными законами и указами Президента Российской 
Федерации.

Указом Президента Российской Федерации «О реформе государственных предприятий» предусматривался следующий порядок создания казенных предприятий. Решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода принимается Правительством Российской Федерации по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого предприятия. Принимая такое решение, Правительство непосредственно определяет состав ликвидационной комиссии, выделяет средства на ликвидацию федерального государственного предприятия, определяет федеральный орган исполнительной власти, который будет утверждать устав создаваемого казенного завода.

Обращает на себя внимание положение, содержащееся в Указе, о том, что все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Правовой статус казенного предприятия по Указу от 23 мая 1994 г. No. 
1003 сводился к следующему: созданное в соответствии с Указом казенное предприятие является правопреемником ликвидированного государственного предприятия по ранее выделенным федеральным средствам, а также в части землепользования, природопользования, использования недр и предоставленных квот и лицензии; казенное предприятие вправе самостоятельно реализовывать производимую им продукцию, работы и услуги, использовать полученную прибыль. Правда, законодательством и уставом предприятия может быть предусмотрено иное. Вместе с тем казенное предприятие не могло отчуждать закрепленное за ним недвижимое имущество, сдавать его в аренду или пользование, а также в залог без согласия Правительства либо уполномоченного им государственного органа. Право на получение кредитов таким предприятием обусловлено наличием гарантии Правительства. Согласие Правительства требовалось также во всех случаях создания казенным предприятием своих дочерних предприятий.

Правительство Российской Федерации наделялось правом изымать у казенного предприятия не используемое им либо используемое не по назначению имущество.

Надо заметить, что ряд положений, содержащихся в Указе от 23 мая 1994 г. No. 1003, сделали невозможной его реализацию. В частности, законодательство (как ранее действовавшее, так и современное) исключает возможность ликвидации предприятия с переходом его прав и обязанностей к другому субъекту в порядке правопреемства. Удовлетворение требований кредитора ликвидируемого предприятия должно осуществляться за счет его имущества, а не за счет денежных средств собственника, не говоря уже о том, что такой способ расчетов с кредиторами ликвидируемого государственного предприятия является непосильной ношей для федерального бюджета. Наделение казенного предприятия правом оперативного управления закрепленным имуществом, идентичным тому, что имеют государственные учреждения, означало, что при недостатке денежных средств у казенного предприятия все расчеты с кредиторами должны были осуществляться за счет федерального бюджета.

История показала несостоятельность таких подходов. Во всяком случае, нам неизвестны факты создания казенных предприятий на основе требований Указа №. 1003.

Модель казенного предприятия по ГК РФ выглядит несколько по-иному. В соответствии со статьей 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, по решению Правительства Российской Федерации может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Это означает, что в качестве казенного предприятия может быть создано и вновь образованное предприятие. Кроме того, казенное предприятие может быть образовано путем реорганизации (в частности, преобразования) действующего федерального государственного предприятия. Возможность создания казенного предприятия путем ликвидации государственного предприятия ГК РФ исключает.

Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый непосредственно Правительством Российской Федерации. При этом фирменное наименование предприятия должно содержать указание на то, что предприятие является казенным. Исключительно Правительством Российской Федерации может быть принято решение о реорганизации либо ликвидации казенного предприятия.

В ГК РФ, так же как и в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. №. 1003, казенное предприятие наделяется правом оперативного управления, закрепленным за ним имуществом. Однако право управления казенного предприятия значительно отличается от права оперативного управления, предоставленного учреждениям.

 
1.3 Пoрядoк планирoвания и финансирoвание расхoдoв в казенных учреждениях

Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» все государственные и муниципальные учреждения будут делиться на три типа: автономные, бюджетные и казенные.

Статус казенного учреждения по Закону N 83-ФЗ распространяются те же нормы, которые ранее действовали для бюджетных учреждений.

Отличие казенного учреждения от действующего сегодня бюджетного учреждения одно – доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности поступают в доходы бюджета.

По-прежнему, финансовое обеспечение казенного учреждения осуществляется на основании бюджетной сметы. Для таких учреждений также как и сейчас будут устанавливаться лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов бюджетов.