Правовое положение военных казенных учреждений

Правовое положение  военных казенных учреждений

Бараненкова И.В., юрист vbaranenkov@yandex.ru,

В статье рассматриваются проблемные вопросы правового положения  военных казенных учреждений.

Ключевые слова: правовое положение, военные организации, казенные учреждения.

Legal status of military state institutions

Baranenkova I.V., lawyer

The article touches upon the problems of the legal status of military state institutions.

Key words: legal status, military organizations, state institutions.

Казенные учреждения как новая разновидность юридических  лиц введены в отечественную  правовую систему Федеральным законом  «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации  в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ)¹.

Согласно ст. 31 указанного Закона, с 1 января 2011 г. федеральными казенными  учреждениями стали:

1) управления объединений,  управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

2) учреждения Министерства  внутренних дел Российской Федерации,  Главного управления специальных  программ Президента Российской  Федерации, Федеральной службы  безопасности Российской Федерации,  Службы внешней разведки Российской  Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, воинские подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, ряд других организаций.

При этом остальные  военные организации, формально  оставшись бюджетными (по наименованию), фактически стали учреждениями нового типа (их правовое положение в значительной степени стало схожим с правовым положений автономных учреждений).

В чем же сущность казенного учреждения как нового правового явления? Как соотносится правовая природа казенного учреждения с правовой природой военных организаций и почему законодатель установил, что по отношению к некоторым из них может быть применен исключительно тип казенного учреждения? Каким стало правовое положение военных организаций, ставших именно казенными учреждениями?

В Бюджетном  кодексе Российской Федерации (далее  – БК РФ)² (абз. 39 ст. 6) казенное учреждение определено как «государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы». Но это определение само по себе не дает ответы на поставленные вопросы.

Для того чтобы понять правовую природу казенных учреждений, рассмотрим замысел авторов законопроекта³, изложенный в пояснительной записке к нему.

В частности, по мнению  авторов законопроекта, он «направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети».

Итак:

- предназначение Федерального  закона № 83-ФЗ – «повышение  эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, … а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети»;

- главное условие –  «сохранение (либо снижение темпов  роста) расходов бюджетов на  их предоставление».

А достигнуто это, по мнению законодателя должно быть «путем:

- создания условий  и стимулов для сокращения  внутренних издержек учреждений  и 

- привлечения ими внебюджетных  источников финансового обеспечения».

Что же побудило авторов  законопроекта к его созданию? Что не устраивало их в бюджетных учреждениях, которых по состоянию на 2009 г. было около 328 тысяч⁴? И что может означать «оптимизации подведомственной сети»?

В пояснительной записке  отмечается, что «существующая в  Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг».

По мнению разработчиков  законопроекта, «В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствует стимулы к оптимизации  и повышению эффективности, что  вызвано в первую очередь сметным  финансированием от фактически сложившихся расходов. Высока степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений – как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан – потребителей государственных (муниципальных) услуг».

Как отмечают разработчики законопроекта, «в предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий», среди которых – принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях» и соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на его реализацию. «Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. …Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети». Итак, под «оптимизацией бюджетной сети» авторы законопроекта фактически понимают уменьшение количества учреждений, финансируемых из бюджета (в том числе – путем «превращения» бюджетных учреждений в автономные).

Какие механизмы заложены в Федеральном законе № 83-ФЗ для  решения поставленных законодателем  задач? Анализ норм указанного Закона позволяет сделать вывод о  том, что, по сути, в основном они направлены на изменение правового положения государственных и муниципальных учреждений, в частности, путем введения нового типа учреждения – «казенное» и кардинального изменения правового положения бюджетных учреждений.

В чем же принципиальное отличие казенных учреждений от иных видов юридических лиц и от учреждений иных типов?

Основные (типовые) особенности юридической личности казенных учреждений, отличающие их от иных учреждений, определяются, главным образом, ст. 161 БК РФ. Но для понимания правовой природы казенных учреждений важно проанализировать, прежде всего, их родовые особенности (общие для учреждений всех типов), а также особенности их гражданско-правового положения, определяемые ст. ст.  120, 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)⁵.

Системообразующее значение для определения особенностей юридической  личности и правовой природы казенных учреждений имеет их организационно-правовая форма, так как именно организационно-правовая форма определяет наиболее существенные отличия одних юридических лиц от других. Следует отметить что «учреждение» – это организационно-правовая форма, а «казенное» – тип. Как отмечает В.В. Бараненков, «Разделение на типы – это разделение организаций, относящихся к одной организационно-правовой форме, но различающихся наглядно выделяющимися правовыми характеристиками организации деятельности, правовым режимом имущества и т.п.»⁶. Учреждения, таким образом, подразделяются на четыре типа: частные, казенные, бюджетные, автономные. Именно поэтому изменение типа учреждения, когда, например, бюджетное учреждение становится казенным или наоборот, не является ни преобразованием, ни реорганизацией вообще.

Пунктом 1 ст. 120 ГК РФ учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная собственником для  осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого  характера. Этим определением подчеркивается особое предназначение учреждений, не связанное с извлечением прибыли, а направленное на осуществление определенных ему учредителем функций некоммерческого характера. При этом организационно-правовая форма учреждения специально предназначена для создания собственником максимально подконтрольных ему организаций в целях осуществления указанных функций.

Организационно-правовая форма учреждения отличается рядом особенностей.

1. Решение о  создании, реорганизации, ликвидации  и изменении типа самого учреждения и его структурных подразделений принимается его учредителем единолично⁷.

Что же касается принятия решения о реорганизации  и ликвидации⁸ учреждения, изменении его типа, создании и прекращении деятельности его филиалов, представительств, иных структурных подразделений, то в отличие от иных видов юридических лиц, принятие таких решений целесообразно относить к исключительной компетенции учредителя, что обусловлено правовой природой учреждения, особенностями его финансового обеспечения, правового режима имущества, правосубъектности и т.п.). И действительно, было бы странным, если бы учреждение, созданное учредителем для осуществления  определенных функций, самостоятельно решило бы провести свою реорганизацию, изменить тип или вообще самоликвидироваться.  А с учетом того, что и в организациях иных организационно-правовых форм соответствующие решения, например, в части касающейся создания и прекращения деятельности филиалов и представительств, принимаются не столько самим юридическим лицом, сколько его учредителями (участниками), представляется целесообразным внести изменения в соответствующие статьи ГК РФ.

Так, например, согласно пункту 3 статьи 55 ГК РФ, «Представительства и филиалы … наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. …Представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица». В этой связи слова «создавшим их юридическим лицом» предлагается заменить словами «юридическим лицом, в состав которого они входят» в соответствующих падежах.

2. Правоспособность  учреждений ограничена. Учреждение  как и любое юридическое лицо, согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ, «может  иметь гражданские права, соответствующие  целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности» (это можно обозначить как «общую правоспособность»). Для сравнения:

1) коммерческие  организации, за исключением унитарных  предприятий и иных видов организаций,  предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом (их правоспособность можно именовать «специальной расширенной» или «неограниченной»);

2) отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, учреждение может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) («лицензионная правоспособность»).

С учетом изложенного, по общему правилу некоммерческие организации  обладают общей правоспособностью в соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ.

Вместе с  тем, согласно  п. 3 ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Из этого, казалось бы, следует, что предпринимательскую деятельность могут осуществлять и учреждения, так как «юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом» (п. 2 ст. 49 ГК РФ), а законом не установлен специальный запрет на ведение учреждением предпринимательской деятельности. Вместе с тем, ст. 298 ГК РФ в новой редакции установлены соответствующие ограничения на ведение учреждениями различных типов приносящей доходы деятельности⁹. В то же время, с учетом недостаточной определенности содержания понятия «приносящая доходы деятельность» и его соотношения с понятием  «предпринимательская деятельность», в целях исключения коллизии и различного толкования указанных норм, представляется целесообразным в п. 3 ст. 50 ГК РФ внести соответствующие изменения, изложив его в следующей редакции: «Некоммерческие организации, за исключением учреждений, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.».

3. Учреждение  финансируется учредителем полностью  или частично. При этом объемы  и порядок финансирования (финансового  обеспечения) в значительной степени  зависят от типа учреждения¹⁰.

4. Весьма важной особенностью  юридической личности учреждения  является особый правовой режим  его имущества. В частности,  учреждение не является собственником  имущества, которое закрепляется  за ним собственником на праве  оперативного управления, соответственно и правомочия учреждения по распоряжению таким имуществом весьма ограничены.

Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное  учреждением, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ, устанавливающей, что учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Тем самым, устранена существовавшая ранее проблема, когда имуществом не мог распоряжаться никто – ни само учреждение, ни собственник¹¹.