Правовое положение военных казенных учреждений

Следует отметить, что  в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества¹². Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

5. Важной особенностью правового  положения учреждения является  невозможность его банкротства,  обусловлена как содержанием п 4 ст 65 ГК РФ, не относящей учреждение к числу юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами), так и особенностями ответственности учреждения. Это делает учреждение весьма надежной формой для применения ее к организациям, деятельность которых не должна прекращаться под влиянием «внешних» рыночных факторов. Это свойство правовой природы учреждения является весьма важным для военных организаций, обеспечивая им устойчивость существования, защищая от неблагоприятного воздействия условий рынка (в том числе – искусственно создаваемых)¹³.

6. В отношении учреждений законодательством  (пункт 2 статьи 120 ГК РФ) установлен  особый порядок ответственности  по обязательствам¹⁴.

При этом в целях обеспечения  прав кредиторов предусмотрен механизм субсидиарной ответственности по обязательствам казенных и частных учреждений, а в отношении автономных и бюджетных - возможность обращения взыскания на часть их имущества.

Указанные особенности (элементы юридической  личности учреждения) взаимосвязаны  и образуют достаточно стройную правовую конструкцию, анализ которой позволяет сделать вывод о том, что она наиболее оптимальна для создания учредителем жестко подконтрольных ему организаций и обеспечивает их максимальную управляемость.

7. Особо следует  отметить то, что согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами, что позволяет, при необходимости, определить особенности правового положения военных учреждений в федеральном законе или подзаконном нормативном правовом акте.

Таким образом, учреждение является наиболее оптимальной организационно-правовой формой существования государственных органов вообще и военных организаций как юридических лиц, в частности.

Вместе с тем, правовое положение казенного учреждения имеет существенные отличия от учреждений иных типов. Это обусловлено особенностями их правовой природы. Как следует из законодательного определения казенного учреждения¹⁵, его предназначение связано с выполнением государственных (муниципальных) функций, что, в свою очередь, детерминирует и особенности его правового положения, включающие, в частности, необходимость обеспечения стабильности его функционирования и особой защищенности от неблагоприятного влияния внешних факторов (в т.ч. рыночной конъюнктуры), что особенно важно для военных организаций.

Обоснованность такого подхода  подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего, в частности, что если деятельность субъекта, имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, то в силу осуществляемых им государственных функций, его личности должна быть законом обеспечена повышенная охрана, способствующая беспрепятственности, самостоятельности и независимости его деятельности¹⁶.

Особенности гражданско-правового  положения казенных учреждений, включая  особенности правового режима их имущества, наиболее ярко отличающие их от учреждений иных типов, определены в ГК РФ.

Согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ, казенное учреждение (так же как и частное) отвечает по своим обязательствам всеми находящимися в его распоряжении денежными средствами. Эта правовая конструкция позволяет обеспечить сохранность имущества казенного учреждения, так как взыскание кредиторами может быть обращено только на денежные средства, но не на иное имущество (движимое либо недвижимое). В свою очередь, в целях обеспечения прав кредиторов и устойчивости гражданского оборота, установлено, что при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества¹⁷.

В отношении казенного  учреждения установлен более жесткий, чем для автономных и бюджетных  учреждений, правовой режим распоряжения имуществом - оно не вправе отчуждать  либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 1 ст. 298 ГК РФ)¹⁸.

Значительно ограничены права  казенного учреждения на осуществление  приносящей доходы деятельности - она  может осуществляться только в соответствии с учредительными документами указанного учреждения. При этом доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации¹⁹. Ранее такие доходы согласно ГК РФ должны были поступать в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываться на отдельном балансе²⁰.

Следует отметить, что в  соответствии с п. 7 ст. 33 Федерального закона № 83-ФЗ, положения абз. 2 п. 4 ст. 298 ч. 1 ГК РФ (в ред. указанного Федерального закона), абз. 4 п. 3 и п. 5 ст. 41, абз. 2 п. 1 ст. 51 БК РФ (в ред. настоящего Федерального закона) (в части зачисления в федеральный бюджет доходов от оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности) применяются с 1 января 2012 г.

Согласно ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ, главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 22)²¹.

Важно отметить, что плоды, продукция и доходы от использования  имущества, находящегося в оперативном  управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ). Эта новелла разрешает многочисленные споры о правовом режиме имущества, полученного учреждением от приносящей доходы деятельности²². При этом однозначными становятся правомочия учредителя в отношении указанного имущества казенного учреждения - оно может быть изъято им по общим основаниям как и иное имущество, закрепленное на праве оперативного управления (ранее считалось²³, что такое имущество (в отличие от закрепленного на праве оперативного управления) не может быть изъято у учреждения без его согласия даже в том случае, если используется не по целевому назначению²⁴). С другой стороны, указанное имущество (за исключением денежных средств) теперь защищено от обращения на него взысканий кредиторов, что обеспечивает его сохранность.

Важные особенности  бюджетно-правового положения федеральных  казенных учреждений, принципиально  отличающие их от учреждений иных типов, установлены БК РФ²⁵.

1. Казенное учреждение  находится в ведении органа  государственной власти (государственного  органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

2. Взаимодействие  казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с БК РФ.

3. Финансовое  обеспечение деятельности казенного  учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

4. Казенное учреждение  может осуществлять приносящую  доходы деятельность, только если  такое право предусмотрено в  его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации²⁶.

5. Казенное учреждение  осуществляет операции с бюджетными  средствами через лицевые счета,  открытые ему в соответствии с БК РФ.

6. Заключение  и оплата казенным учреждением  государственных контрактов, иных  договоров, подлежащих исполнению  за счет бюджетных средств,  производятся от имени Российской  Федерации в пределах доведенных  казенному учреждению лимитов  бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

7. Нарушение  казенным учреждением указанных  требований (п. 5      ст. 161 БК РФ) при заключении государственных  контрактов, иных договоров является  основанием для признания их  судом недействительными по иску  органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

8. В случае  уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

9. При недостаточности  лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению  для исполнения его денежных  обязательств, по таким обязательствам  от имени Российской Федерации отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

10. Казенное  учреждение самостоятельно выступает  в суде в качестве истца  и ответчика. Указанная особенность  следует из статуса юридического  лица, но, видимо, законодателю важно  было подчеркнуть, наличие этого  свойства у казенного учреждения, несмотря на его особую правовую природу,  во многом зависимую от собственника (учредителя).

11. Казенное  учреждение обеспечивает исполнение  денежных обязательств, указанных  в исполнительном документе, в  соответствии с БК РФ.

12. Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ).

За рамками  норм БК РФ остались особенности гражданской  правосубъектности казенных учреждений, в том числе, связанные с ограничением их прав по созданию юридических лиц, участию в объединениях, иных юридических лицах.

Интересно, что  согласно п. 10 ст. 161 БК РФ, положения, установленные  указанной статьей, «распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами». Тем самым законодатель оставляет возможность сохранения неопределенности правового статуса указанных органов. Прямое указание, что положения, установленные ст. 161 БК РФ, распространяются на указанные органы, порождает целый ряд вопросов. Распространяются ли другие положения БК РФ на эти органы? Если не распространяются, то почему? И чем тогда регулируется соответствующие правоотношения? И главный вопрос: что мешает признать указанные органы казенными учреждениями? А если что-то и мешает, то почему это не может быть устранено принятием соответствующих нормативных актов?

Косвенным подтверждением готовности законодателя рассматривать государственные органы в качестве бюджетных учреждений является формулировка абзаца второго п. 1 ст. 221 БК РФ (в новой редакции): «Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа.».

Как представляется, более правильным было бы определить, что указанные органы, являются казенными  учреждениями, определив, при необходимости, согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений законом и иными правовыми актами.

Таким образом, анализ новелл законодательства позволяет выделить основные особенности правового  положения военных казенных учреждений.

Родовые особенности  военного казенного учреждения (определенные организационно-правовой формой):

1. единоличный характер создания (военное казенное учреждение не может быть создано несколькими учредителями – например, Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, возможность создания казенного учреждения несколькими государственными органами представляется дискуссионной и требует дополнительного исследования);
2. некоммерческие цели деятельности (не для извлечения прибыли), что обусловливает специфику правового регулирования, несмотря на общую правоспособность;
3. в порядке исключения из общего правила, военное учреждение не является собственником принадлежащего ему имущества (права собственности на передаваемое ему имущество или имущество, приобретаемое военным учреждением за счет средств, выделяемых ему учредителем по смете принадлежат учредителю, а за учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления);
4. отличный от других юридических лиц правовой режим имущества, принадлежащего военному учреждению на праве оперативного управления, что позволяет учредителю таким образом обеспечить сохранность закрепленного за военным учреждением имущества и его использование по целевому назначению, а при необходимости – изъять и использовать по своему усмотрению;
5. законодательно закрепленная невозможность банкротства военного учреждения.