Проблемы совершенствования казначейской системы

Субъекты РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.

Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ. [1]

Оппоненты нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных уровней усматривают ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью - средствами бюджета.

Рассматривая сложившуюся ситуацию в части соотношения полномочий Федерального казначейства и конституционного статуса субъектов РФ, необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году», в котором отмечалось, что переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета должен быть ускорен, а также подчеркивалась необходимость сосредоточения всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуется посредством проведения операций в рамках исполнения региональных и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.

В этих целях вышеупомянутым законом №120-ФЗ детализированы бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право установления порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов и право осуществлять подобное обслуживание (ст. 7 БК РФ).

Правовая основа регулирования бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.

Конституцией РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с понятием государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31).

Статьей 8 Конституции РФ установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]

Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

Примечательно, что законом №120-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 166.1 - «Бюджетные полномочия Федерального казначейства», а также нормой, устанавливающей ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов (п. 3 ст. 167 БК РФ).

Тем самым, полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов всех уровней установлены федеральным законодателем в рамках его компетенции, нормативно определены и ограничены Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами. Установлены также меры ответственности Федерального казначейства за нарушения порядка кассового обслуживания бюджетов.

Наличие в Бюджетном кодексе правила об исполнении бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РФ и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального, региональных и местных бюджетов. [1]

Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правовых и учетных стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Федеральный законодатель истолковал принцип единства бюджетной системы в том числе и как необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней: Центральный банк России в совокупности с Федеральным казначейством (п. 2 ст. 155, п.п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215, 215.1). [1]

Избранная федеральным законодателем модель кассового обслуживания бюджетов может быть объяснена и тем, что бюджетные средства, находящиеся на обслуживании в органах Федерального казначейства, оказываются наиболее защищенными от финансовых рисков.

Произошедший в Российской Федерации в 1998 г. финансовый кризис наглядно показал, что банкротство одной кредитной организации неминуемо повлекло за собой несостоятельность других. В результате возник хорошо известный финансовому риску «эффект домино», при котором многие субъекты Федерации фактически потеряли свои бюджеты (как по причине банкротства кредитной организации, в которой обслуживался бюджет, так и в результате возникшей из-за банковского кризиса гиперинфляции). В сложившейся ситуации федеральный бюджет был вынужден компенсировать минимально необходимые расходы субъектам Российской Федерации.

Создание правового механизма, обеспечивающего повышение надежности всей бюджетной системы, особенно в части обслуживания публичных финансовых средств, должно стать одной из главных задач федерального законодателя.

В бюджетно-правовом статусе публичных образований следует отграничить материальные права (сбор доходов, распределение и осуществление расходов) от процедурно-процессуальных (кассовое обслуживание счетов бюджетов). Конституционно установленное право субъектов Российской Федерации иметь собственный бюджет относится к материальным бюджетным правам.

Согласно гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий: регистрация бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.

Утвержденный приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджетополучателя в подразделениях расчетной сети Банка России». [8]

«Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (утвержден приказом Минфина России от 16.12.04 г. №116-н) устанавливает, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, выполняя последовательно следующие действия: оформляют платежные поручения на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена (п. 5). П. 8 устанавливает, что поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющихся источниками формирования доходов региональных или местных, и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства по принадлежности. Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.

Выявление конституционных основ положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса необходимо осуществлять в системной взаимосвязи со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичное соотношение компетенции Федерального казначейства и собственников бюджетных средств закреплено в таких правовых актах, как «Положение о Федеральном казначействе» (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703), «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н). Более того, «Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (утв. Приказом Федерального казначейства от 25.08.05 г. №12н), развивая положения ст. 8, 215, и 215.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что «Управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления не установлено иное. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются органом кассового обслуживания от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета» (п. 1.6). [1]

«Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №18н) устанавливает, что «проведение кассовых операций осуществляется на основании платежных документов с предварительным санкционированием их финансовым органом (уполномоченным органом), главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета или без него согласно Соглашению…» (п. 5.2.). Как видно, инициатива санкционирования расходов исходит только от субъекта Федерации - в лице финансового органа или распорядителя средств регионального бюджета. Им же устанавливается порядок подтверждения расходов.

Положение о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703) устанавливает, что Федеральное казначейство осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 1). Тем самым, органам Федерального казначейства предоставлено право по контролю за ведением операций только со средствами федерального бюджета, относительно региональных бюджетов Федеральное казначейство контрольных полномочий не имеет.