Особенности функционирования и роль бюджетной системы в США

ПРОХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА ЧЕРЕЗ КОНГРЕСС

 
Конгресс рассматривает план бюджета, предложенный Президентом, и одобряет, модифицирует или не одобряет его. Конгресс может изменять финансирование фондов, исключать программы или добавлять  программы, не заявленные президентом. Он может вводить и исключать  налоги и другие источники поступлений, может вносить прочие изменения, влияющие на объем поступлений. Конгресс не принимает бюджет как таковой. В процессе вынесения резолюции, он соглашается с общими доходами и расходами, размером дефицита или профицита и лимитами госдолга. Бюджетная резолюция, кроме того, дает основу, на которой комитеты конгресса подготавливают финансовые законопроекты и прочие документы доходного и расходного законодательства. В каждом году Конгресс обеспечивает управление расходами по конкретным целям посредством отдельных официальных ассигнационных законов (традиционно их тринадцать). Также каждый год он вносит изменения в другие законы, касающиеся доходов и расходов. Определяя ассигнования, Конгресс голосует не непосредственно по уровню расходов, а по бюджетным полномочиям, которые влекут за собой финансовые обязательства, приводящие в свою очередь к определенным расходам. Отдельно, перед принятием решения об ассигнованиях, Конгресс обычно принимает законы, который уполномочивают агентства выполнять определенные программы и, в некоторых случаях, ограничивает объемы ассигнований для программ. Некоторые уполномочивающие законы теряют силу после одного года, некоторые – после обусловленного количества лет, а некоторые продолжают действовать. Конгресс может вводить ассигнования по программе, даже если специальное управление по ней и не определено. Конгресс начинает работу над бюджетом вскоре после получения его от Президента. В соответствии с процедурой, установленной законом от 1974 года (Congressional Budget Act), Конгресс принимает решение по бюджету в совокупности до завершения деятельности по определению отдельных ассигнований. Закон требует, чтобы каждый постоянный Комитет Палаты и Сената рекомендовал бюджетные рамки и представлял предложения по вопросам, находящимся в сфере его полномочий, Бюджетному Комитету соответствующего органа. Затем Бюджетные Комитеты приступают к согласованному рассмотрению бюджета. В ходе этого рассмотрения устанавливаются границы совокупных доходов бюджета, бюджетного управления и расходов бюджета, как в целом, так и по функциональным разрядам. Также устанавливаются границы бюджетного дефицита или профицита и долга. В отчетах по итогам анализа бюджета Бюджетные Комитеты распределяют общие объемы бюджетных полномочий и сумм бюджетных расходов внутри функциональных категорий между Финансовыми Комитетами Палаты и Сената и другими комитетами, в сферу полномочий которых входит управление программами. Финансовые Комитеты должны, в свою очередь, распределить полномочия и расходы между соответственными подкомитетами. Подкомитеты не могут выходить за рамки выделенных ассигнований при составлении расходных документов. Прочие комитеты, уполномоченные на получение и расходование, могут проводить распределение между подкомитетами, хотя и не обязаны это делать. В отчетах Бюджетных Комитетов могут обсуждаться предположения об уровнях финансирования основных программ. Несмотря на то, что эти предположения не ограничивают комитеты и соответствующие подкомитеты, тем не менее, они могут влиять на их решения. Бюджетная резолюция может содержать так называемые «согласовывающие директивы» комитетам, ответственным за налоговое законодательство и расходам, не контролируемым ежегодными ассигнационными законами, с целью приведения уровня поступлений и уровня данного типа расходов в соответствие с границами, определенными в бюджетной резолюции. Расписание Конгресса требует, чтобы Бюджетная резолюция была принята до 15 апреля каждого года, однако это требование постоянно нарушается. Когда бюджетная резолюция проходит Конгресс, каждый из его членов может обратиться к пункту правил, чтобы заблокировать билль, превышающий пределы, установленные распределением комитета. Согласованная резолюция, по поводу бюджета, не является законом, а значит, не требует утверждения Президентом. Однако конгресс принимает во внимание взгляды президента при подготовке бюджетных решений, поскольку в одобрении президента нуждается законодательная деятельность конгресса по бюджетному распределению. В некоторые годы президент и консолидированное большинство конгресса достигали формального согласия по проекту бюджета с целью снижения дефицита или балансирования. Соглашения отражались в бюджетных резолюциях и законах, принимаемых в те годы. Финансовые законопроекты принимаются в Палате. Часты и разногласия по поводу финансовых законопроектов между Палатой и Сенатом. В этом случае формируется двусторонняя комиссия – совещательный комитет. После согласования в совещательном комитете законопроект направляется в оба органа для утверждения. Согласованный и утвержденный законопроект направляется на подпись президенту, который может либо его одобрить, либо наложить вето. Причем президент не может наложить вето на часть законопроекта и утвердить какие-то отдельные части. Когда Конгресс не завершает работу над финансовыми законопроектами к началу финансового года, он обычно принимает общую резолюцию, называемую «продляющая резолюция», которая сходна с финансовым законопроектом, предоставляет полномочия назначенным агентствам по продолжению их деятельности в ранее установленных рамках вплоть до определенной даты или до принятия нормального финансового акта. В некоторые годы, по продляющим резолюциям финансировалось все правительство в течение всего года. Конгресс также представляет президенту эти резолюции для утверждения или наложения вето. В некоторых случаях Президенты отклоняли продляющие резолюции, так как они содержали неприемлемые положения. Оставленные без финансирования, правительственные агентства были вынуждены в соответствии с законом прекращать работу, за исключением некоторых видов деятельности, пока конгресс не проводил продляющую резолюцию. Эти простои длились от одного дня до нескольких недель. Как уже было пояснено ранее, конгресс предоставляет бюджетные полномочия посредством законов отличных от финансовых законопроектов. На самом деле, хотя ежегодные финансовые законопроекты и регулируют расходы по большинству Федеральных программ, под их контролем обычно находится только одна треть общих расходов в каждом году. Оставшуюся часть расходов контролируют постоянно действующие законы, называемые уполномочивающими законами. Эта категория расходов включает проценты, выплачиваемые по государственному долгу, расходы по некоторым основным программам, таким как Социальное Обеспечение, Федеральная Система Медицинской Помощи Престарелым и Федеральная Система Медицинской Помощи Неимущим, Пособия по Безработице, Пенсионное Обеспечение Федеральных Служащих. Почти все налоговые и большинство прочих поступлений проистекают из постоянно действующих законов. Налоговые законы принимаются в Постоянно Действующей Бюджетной Комиссии Конгресса (Ways and Means Committee) и в Комиссии по Финансам Сената. Бюджетная резолюция часто содержит согласовывающие директивы, обязывающие уполномоченные комитеты изменять законы постоянного действия, затрагивающие поступления и расходование. Они обязывают каждый из указанных в них комитетов представлять доклад о внесенных изменениях в подведомственные законы. Директивы точно устанавливают денежное значение изменений, которого должен достичь указанный комитет, но не законы, которые должны быть изменены, или конкретные коррективы. Тем не менее, в отчетах Бюджетных Комитетов могут обсуждаться предположения о возможных направлениях необходимых изменений в законодательстве. Они никоим образом не ограничивают Комитеты в их деятельности, выполняя лишь консультативную функцию. К возможным решениям могут относиться изменения в налоговом кодексе, пересмотре расчетов социальных выплат или критериев соответствия или уполномочивание правительственных агентств на взимание платы за оказываемые ими услуги. В некоторые годы Конгресс принимал комплексные бюджетные согласовательные акты, объединяющие поправки к различным законам. Такие комплексные акты являлись орудием достижения согласия между президентом и конгрессом.  
 
ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА 
 
Правительственные агентства не могут тратить больше, чем ассигнует им конгресс, и используют финансирование только по направлениям, указанным в законе. Антидефицитный Закон запрещает им тратить самим или обязывать правительство тратить сверх выделенных средств, хотя в законодательно предусмотрено подобное полномочие в специальных случаях. Вдобавок, Закон обязывает президента распределять бюджетные ресурсы доступные для большинства агентств исполнительной ветви власти. Президент делегировал это полномочие Административно-Бюджетному Управлению, которое осуществляет распределение по времени (обычно поквартально) и по направлениям деятельности. Агентства могут потребовать от АБУ перераспределения финансирования в течение фискального года для приспособления к изменяющимся обстоятельствам. Такая система обеспечивает способность адекватно финансировать правительственные расходы в течение всего года. 
 
На этапе исполнения бюджета Правительство как правило обнаруживает потребность потратить больше средств, чем было ассигновано конгрессом на данный финансовый год, вследствие обстоятельств, которые не были предусмотрены при составлении бюджета и утверждении ассигнований. Например, может потребоваться больше средств для предоставления адекватной помощи районам, пострадавшим от стихийных бедствий. В таких обстоятельствах конгресс может выделить добавочные ассигнования. 
 
С другой стороны, изменившиеся обстоятельства могут привести к снижению потребности в определенных расходах, на которые конгресс осуществил ассигнования. Президент не может просто взять и уменьшить расходы по уже выделенным ассигнованиям. Он может предложить отсрочку или аннулирование. Отсрочки, или временные приостановления, начинают действовать сразу же и вплоть до отмены их соответствующим актом конгресса. Президент может приостановить финансирование только с целью создания запасов на непредвиденные случаи, вследствие сокращения потребностей или повышения отдачи от проводимых операций или по иным основаниям, указанным в законе. Он не может приостанавливать финансирование по политическим причинам. Аннулирование, отменяющее бюджетное полномочие, вступает в действие только если соответствующий закон проходит через конгресс. Если конгресс не принимает соответствующий закон в течение 45 дней, президент обязан открыть фонды для их расходования. Президент может предложить аннулирование по любой причине. В целом, конгресс аннулировал около трети из всего количества фондов, предложенных президентами к аннулированию за всю историю действия Impoundment Control Act.  
 
Бюджетные документы предоставляют информацию обо всех федеральных агентствах и программах. Однако, поскольку законы, регулирующие Фонды Социального обеспечения (Трастовые Фонды Федерального страхования для престарелых, для жертв стихийных бедствий, для лиц, потерявших трудоспособность) и Фонд Федеральной Почтовой Службы исключают поступления и расходы по данным программам из совокупного бюджета, из расчетов дефицита/профицита, бюджет представляет собой совокупность сумм on-budget и off-budget. Сумму off-budget составляют операции, не входящие в основной бюджет. On-budget и off-budget вместе образуют консолидированный Федеральный бюджет.  
 
 
ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА США ТЕРПИТ КРАХ 
 
Финансовая система США может потерпеть крах, если будут "рушиться" крупные банки. Такое мнение высказал президент США Барак Обама.  
 
Он отметил, что в США могут "возникнуть большие проблемы", если правительство страны не снизит риски. В случае, если "ряд крупных финансовых институтов потерпят крах, они потянут за собой более мелкие организации", считает глава Белого дома.  
 
По словам Б.Обамы, он не подозревал о наличии таких серьезных экономических проблем, в особенности в области сокращения рабочих мест, когда вступал в должность президента страны. Американский лидер уверен, что восстановление страны может происходить "быстрее, чем это было раньше". Отвечая на вопрос о сроках завершения кризиса, Б.Обама сказал, что видит "проблески надежды". 
 
Министр финансов страны Тимоти Гейтнер заявил, что для вывода проблемных активов с банковских счетов и поддержки экономики США необходима помощь со стороны американского частного сектора. 
 
Он отметил, что "лучший путь преодолеть сложившуюся ситуацию - это возможность работать с рынками". По словам главы Минфина США, ведомство не хочет, чтобы "правительство принимало все риски на себя". 
 
Государство планирует привлечь частных инвесторов к скупке различных кредитных обязательств на сумму до 1 трлн долл. Предусматривается, что Федеральная резервная система США (ФРС) будет напрямую кредитовать держателей ценных бумаг с наивысшими рейтингами AAA. ФРС будет принимать в качестве залога по своим кредитам облигации, обеспеченные автомобильными, образовательными, карточными и другими видами ссуд. Это должно значительно стимулировать потребительское кредитование. При этом в будущем можно будет расширить список залогов и использовать бумаги с меньшим кредитным рейтингом, несущие больше рисков.  
 
 
Американские аналитики сомневаются в эффективности данного плана для скорейшего восстановления финансовой системы США. И главный аргумент таков: если эти активы, по словам властей, низкорискованные, то по какой причине они не скупают их самостоятельно? «Правительство делает все, что только может, закачивая с разных сторон капитал в финансовую систему, но в такой обстановке им будет затруднительно что-либо гарантировать, в том числе возврат капитала. Кроме того, без правительственной финансовой поддержки частные инвесторы не проявят интереса к этой программе». Новая программа также не решит главную проблему американской финансовой системы. К сожалению, эта инициатива не решит проблему «токсичных» активов в американской финансовой системе. А именно эта проблема — главное препятствие на пути финансового восстановления США. чтобы избавить банки от неликвидных, или "токсичных", активов - так американцы в разгар кризиса стали называть просроченные закладные, фактически парализовавшие деятельность банковского сектора. 
 
Для их выкупа Гайтнер предлагает учредить специальный инвестиционный фонд под руководством независимых управляющих, который объединит государственные и частные средства. Предполагается, что бюджет этого фонда составит от 75 до 100 миллиардов долларов из средств, выделенных минфину еще осенью прошлого года на содействие банкам. 
 
Министерство финансов и частные инвесторы будут делить прибыли и убытки от покупки и операций с проблемными активами в зависимости от объема капитала, который они инвестировали в частно-государственные фонды.  
 
Так же Китай стал крупнейшим держателем американских государственных облигаций по итогам сентября 2008 года. К концу месяца КНР владела обязательствами на 585 миллиардов долларов, что на 43,6 миллиарда больше, чем месяцем ранее.  
 
Китай обошел в списке крупнейших иностранных кредиторов США Японию, которая сократила свой объем инвестиций в американский госдолг на 12,8 миллиарда долларов до 573,2 миллиарда. С 2005 года объем китайских вложений в облигации США увеличился более чем в два раза.  
 
Общий объем чистых закупок гособлигаций составил 89 миллиардов долларов по сравнению с 30 миллиардами месяцем ранее. Активность инвесторов на рынке американских государственных обязательств был вызван падающим доверием к акциям и другим ценным бумагам, которые продемонстрировали в сентябре значительное снижение.  
 
В то же время министерство финансов США активно размещало облигации из-за потребности в финансировании государственного бюджета США, достигшего по итогам финансового 2008 года (с октября по сентябрь) рекордной отметки в 450 миллиардов долларов. Общий объем государственного долга США превысил 10 триллионов долларов, что составляет чуть менее 70 процентов от ВВП.  
 
Интересно, что выросли и объемы закупок долговых обязательств спонсируемых государством американских агентств (GSE) Fannie Mae и Freddie Mac, составившие 6,2 миллиарда долларов. В августе были зафиксированы чистые продажи в размере 8,2 миллиарда долларов. Напомним, что долги обоих ипотечных агентств были в сентябре официально гарантированы государством.  
 
Инвесторам не помешала наращивать свое присутствие в американских облигациях даже их ставка, снизившаяся для 10-летних бумаг на 0,2 процентных пункта до 3,68 процента годовых по сравнению с концом августа.  
 
Аналитики предсказывают, что Китай и дальше в обозримом будущем будет оставаться основным покупателем государственного долга США. КНР таким образом размещает свои крупнейшие в мире золотовалютные резервы, объем которых к октябрю превысил 1,8 триллиона долларов. Япония, чьи резервы составляют чуть менее триллиона долларов, идет на втором месте. Третьими по величине резервами обладает Россия (около 480 миллиардов долларов).  
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 
Масштабность американской финансовой системы, степень ее влияния на общемировые процессы заставляют всех признавать, что вопрос устойчивости мировой экономики сегодня - это вопрос устойчивости финансовой системы США. Соединенные Штаты - стержень не только мировой экономики (более 30 мирового ВВП), но и всей мировой финансовой системы. Доллар является мировой резервной валютой, а американским гражданам и корпорациям принадлежит 55 процентов всех выпущенных в мире акций