Государственное финансовое регулирование экономики

le="text-align:justify">5. Совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами.

6. Сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.

 

2.3. Прогноз доходов бюджетной системы на период до 2023 года

  

Доходы бюджетной системы постепенно снижаются с 40,2%ВВП в 2007 году до 31,7%ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9%ВВП в 2023 году (приложение 6, приложение 7)

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной системы по сравнению с фактическим исполнением в 2007 году включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов. Однако следует учесть, что в 2007 году в бюджетную систему поступили дополнительные разовые средства от погашения налоговой задолженности в размере 1,8% ВВП. Поэтому для сравнения лучше использовать доходы бюджетной системы за 2007 год, очищенные от этих дополнительных поступлений.

Как видно из (приложения 8), снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета они объясняют снижение на 64%, а для бюджетной системы в целом - на 85%.

На формирование нефтегазовых доходов оказывает влияние принятая цена на нефть, которая согласно прогнозу Минэкономразвития России постепенно увеличивается - с 72 долл. США/бар. в 2012 году до 106 долл.США/бар. (81 долл.США/бар. в ценах 2012 года) в 2023 году. Средняя цена на нефть составит по прогнозу в 2012-2023 гг. в ценах 2012 года – 75 долл.США/бар. долл.США/бар. Тем не менее, в прогнозном сценарии Минэкономразвития цена на нефть в период после 2012 г. значительно превышает базовый долгосрочный прогноз Агентства энергетической информации (июнь 2008 года). В 2023 году прогноз Минэкономразвития на двадцать процентов выше прогноза Агентства.[1]

Следует отметить, что цена на нефть будет оказывать не столь существенное влияние на динамику нефтегазовых доходов, как динамика физических объемов добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), которая в течение всего прогнозного периода будет существенно ниже темпов роста экономики (6,3% в год). Если ВВП за 15 лет вырастет в 2,7 раза, то физический объем экспорта нефти снизится на 15%, газа увеличится на 66%, а добыча нефти вырастет за период всего лишь на 7%, газа – на 28%. Такая динамика приведет к изменению структуры ВВП: заметному снижению нефтегазового сектора в экономике и соответственно, к сокращению доходов, поступающих из этого сектора.

Кроме того, на сокращение нефтегазовых доходов окажет  ожидаемое в ближайшие годы реальное укрепление рубля, а также увеличение с 2009 года необлагаемого минимума при расчете ставки НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель и решения, принятые в июле 2008 года – это расширение возможности применения понижающего коэффициента при добыче нефти на участках недр с высокой степенью выработанности, а также расширение перечня территорий, при добыче нефти на которых установлены "налоговые каникулы". В долгосрочной перспективе все большее количество нефти будет добываться на участках недр, налогообложение добычи на которых осуществляется с применением пониженной или нулевой ставки.

Все вышеперечисленные факторы приведут к тому, что нефтегазовые доходы в процентах ВВП в 2023 году будут существенно ниже - на 5,7 п.п. - аналогичных показателей 2007 года.

Ненефтегазовые доходы консолидированного бюджета сократятся на 5,4 п.п. ВВП, в том числе 1,2 п.п. ВВП за счет перевода отчислений на обязательное страхование (ЕСН) из федерального бюджета в ПФР. Среди других изменений - наиболее сильное снижение показателей наблюдается по налогу на прибыль (-1,2 п.п. ВВП), импортным пошлинам (-0,4 п.п. ВВП) и акцизам (-0,3 п.п. ВВП).

Снижение налога на прибыль в процентах ВВП объясняется динамикой удельного веса базы этого налога в ВВП - доля прибыли для налогообложения в ВВП снижается с уровня 22,6% ВВП в 2007 до 20,3% ВВП в 2023 году. Этот эффект является следствием структурных сдвигов в распределении ВВП по доходам. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в структуре ВВП происходит снижение доли прибыли и увеличение доли оплаты труда. В результате, в долгосрочной перспективе можно наблюдать снижение поступлений по налогу на прибыль и увеличение поступлений НДФЛ. Так, по сравнению с 2007 годом, в 2023 снижение поступлений по налогу на прибыль на 25% компенсируется ростом подоходного налога.

Предполагаемые изменения ЕСН будут способствовать существенному росту доходов внебюджетных фондов – по сравнению с 2007 годом они вырастут на 4,4 п.п. ВВП. Всего  поступления от страховых взнсоов вырастут по сравнению с 2007 годом на 2,2 п.п. ВВП. Еще около 1 п.п. ВВП добавит  в доходы внебюджетных фондов средства, полученные от инвестирования накопительной части пенсии.

Снижение импортной пошлины объясняется снижением доли импорта в ВВП с 14,3% ВВП в 2008 до 12,7 % ВВП в 2023 году.

Снижение акцизов в % ВВП связано с тем, что ставки акцизов индексируются на темп инфляции, т.е. увеличение ставок довольно небольшое, а физические объемы подакцизной продукции либо не растут, либо увеличиваются существенно медленнее, чем ВВП.

Необходимо отметить, что поступления от НДС в 2023 выше, чем в 2007 году. Динамика поступлений НДС не однородна – 6,7% ВВП в 2012-2013 гг., а затем плавное снижение до 6,2% ВВП к 2023 году. Пик поступлений НДС по прогнозу в 2012-2013 гг. объясняется ситуацией с импортным НДС, база которого включает в себя таможенную стоимость импортных товаров и импортную пошлину. С точки зрения доли импорта в процентах ВВП в 2012-2013 годах эта величина достигает максимальных за период значений, поскольку снижение доли импорта в ВВП еще несущественно, а курс доллара уже  сильно вырос. Это приводит к росту налоговой базы для импортных пошлин и, следовательно, увеличивает базу для НДС на импорт.

Наиболее сложно прогнозирование поступлений по графе «Прочие». В эту графу включаются главным образом неналоговые доходы, такие как доходы от государственного имущества (включая инвестиционный доход), от продажи активов, от оказания услуг государства, административные сборы, штрафы и санкции, разовые платежи от использования природных ресурсов, доходы от предпринимательской деятельности, а также государственная пошлина.

В (приложении 9) приведена сумма прочих доходов бюджетной системы в % ВВП.

Поступления по графе «прочие» значительно сокращаются в процентах ВВП – снижение за период 2007-2023 годы составит 2,5 п.п. ВВП. Однако это падение отражает тенденции, проявившиеся уже в трехлетнем бюджете на 2009-2011 годы.

Основную часть доходов данной категории составляют поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Отчасти снижение доходов объясняется медленно растущими в прогнозе реальными ценами на нефть  – поскольку находящиеся в госсобственности компании сосредоточены в нефтегазовом секторе. Факторами снижения доходов по этой статье будут программы приватизации и меры по дерегулированию экономики.

С точки зрения долгосрочного прогнозирования не стоит опираться на слишком оптимистичные предположения относительно будущих доходов, поскольку в случае неуспеха  в реализации этих прогнозов бюджет ставит себя под угрозу риска невыполнения принятых обязательств. Особенно важно учитывать это при расчете таких трудно прогнозируемых доходов,  как неналоговые, которые больше зависят от  принятия управленческих решений текущего периода,  чем от объективных экономических условий.

        Кроме того, нецелесообразно основывать планирование бюджетных показателей в долгосрочной перспективе на предположениях о существенном увеличении налоговых доходов за счет снижения уклонения от налогообложения (т.н. "роста собираемости"). Значительное снижение ставок всех основных налогов в ходе налоговой реформе в большинстве случаев не приводило к повышению их собираемости. Не существует убедительных доказательств причинно-следственной связи между увеличением налоговых доходов (в тех случаях, когда такой рост имел место) и снижением уклонения от налогообложения, произошедшем вследствие снижения налоговых ставок. Наоборот, снижение ставок налога на добавленную стоимость, единого социального налога, налога на прибыль организаций приводило в последние годы к соответствующему сокращению налоговых доходов.

Так, введение регрессивной шкалы ставок ЕСН с постоянной величиной порогов регрессии привело к автоматическому механизму снижения налоговой ставки с ростом номинальной заработной платы. В результате этого механизма, а также снижения ставок в 2005 году, эффективная ставка налогов на фонд оплаты труда снизилась с 31,9% в 2001 году до 21,3% по итогам 2007 года. Несмотря на это, доля скрытой оплаты труда за этот период почти не изменилась, а после снижения ставки ЕСН в 2005 году – даже увеличивалась в течение двух лет. Единственным примером снижения степени уклонения от налогообложения было снижение удельного веса скрытой зарплаты, зафиксированное в 2001 году после проведения радикальной налоговой реформы налогообложения доходов физических лиц. Однако указанные изменения, во-первых, носили глобальный институциональный характер и сопровождались принятием иных мер в области налоговой политики, направленных на повышение налогового администрирования и устранение схем уклонения от налогообложения, и во-вторых, дальнейшая практика снижения налоговых ставок, сопровождаемого снижением налоговых доходов, указывает на этот эффект как на исключение. Это еще раз подтверждает невозможность рассчитывать на снижение уклонения в бюджетных прогнозах при снижении налоговых ставок.

Принятие гипотезы о повышении собираемости налогов создает риски для долгосрочной бюджетной политики: в случае, если это не удастся сделать, принимаемые долгосрочные обязательства окажутся не подкреплены ресурсами.

 

 

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ

 

Роль финансовой политики в экономическом и социальном развитии
Российской Федерации трудно недооценить. От степени ее рациональности зависят темпы развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей, а также субъектов РФ.

Как уже говорилось, финансовая политика состоит из таких этапов, как определение ее целей, обеспечение необходимой величины ресурсов и выработки для этого наиболее рациональных путей их достижения, а также реализация конкретных действий для достижения намеченных целей и задач. В состав такой политики включают бюджетную, налоговую, кредитную, инвестиционную составляющие.

Но эти подходы не совсем полны и точны. Прежде всего, финансовая политика предполагает разработку некоего плана, наличие конкретных ресурсов для его осуществления, а также последовательности разумных действий на основе данного плана и имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей и задач. Но не только данный процесс влияет на конечный результат. Необходимо учитывать многие сопутствующие моменты, и, прежде всего, существующую социально-экономическую реальность, в которой осуществляется финансовая политика. Так даже идеальный бюджет вряд ли будет выполнен, если в период его реализации произойдут события, которые повлияют на базовые условия жизни общества. К таким событиям можно также отнести стихийные бедствия, массовые беспорядки, ажиотажный спрос на товары первой необходимости и целый ряд других. Поэтому следует оказывать необходимое воздействие для устранения или хотя бы снижения негативных и для усиления положительных факторов, от которых также зависит конечный результат финансовой политики. Например, к ним можно отнести обеспечение политической и социальной стабильности, устойчивого и безопасного международного положения и т.д.

Таким образом, под финансовой политикой понимаем управление финансами, т.е. выработку целей и задач, на которые необходимо направить ассигнования, поиск ресурсов и путей достижения поставленных целей, в сочетании с влиянием на внешние факторы, от которых также зависит получение намеченных результатов, а данное управление представляет из себя процесс, состоящий из таких этапов как разработка системы целей и задач, создание информационной базы, прогнозирование, планирование, организацию управления, оценку полученных результатов, стимулирование и контроль.

Кроме того, мы различаем внутри нее такие достаточно самостоятельные направления, как антимонопольную, бюджетную, валютную, кредитную, налоговую, страховую и таможенную политику. При этом все они между собой взаимосвязаны: одна влияет на другую. И поэтому должны разрабатываться и осуществляться в тесной и непрерывной взаимосвязи между собой.

О необходимости проведения согласованной по всем направлениям политики может говорить хотя бы такой факт. Ежегодно бюджеты всех уровней лихорадит из-за больших неплановых расходов на ликвидацию последствий стихийных бедствий (наводнения в Якутии, на Северном Кавказе, лесные и торфяные пожары и т.д.), но одновременно не принимается кардинальных решений по изменениям в страховой политике, которые могли бы и должны бы снять полностью или по крайней мере существенно смягчить пиковый, чрезвычайный и негативный характер внеплановых нагрузок на бюджетную политику.

Несогласованность же антимонопольной и бюджетной политики ежегодно влечет за собой принятие решений о повышении цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, которое приводит к тому, что в ходе реализации уже принятых бюджетов всех уровней появляются, во-первых, выпадающие доходы, а во-вторых, дополнительные расходы. Так, повышение тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки существенно снижают прибыль большинства предприятий и, следовательно, поступления в бюджеты и одновременно приводят к удорожанию коммунальных услуг для учреждений образования, здравоохранения и культуры, а значит и увеличению расходов бюджетов.

Уточним понятие цели в финансовой политике. Такая цель должна быть единой для всех уровней власти (федерального, регионального и местного), для всех субъектов РФ. Тогда в качестве такой цели могут быть только общие интересы всего населения - повышение благосостояния каждого человека.

При этом на различных этапах развития экономики и в отдельных регионах может сложиться ситуация, когда цель финансовой политики временно будет состоять в сохранении уже достигнутого реального уровня доходов. Например, в Москве дальнейшее повышение уровня жизни, значительно более высокого, чем в других регионах страны, неизбежно приведет к излишнему притоку мигрантов в столицу с одновременным обострением всех социально- экономических проблем и, следовательно, к значительным бюджетным расходам для их решения.

Целью финансовой политики государства (и субъекта РФ в частности) должно быть увеличение или сохранение уровня реальных доходов на душу населения и на этой основе обеспечение социальных нормативов уровня жизни в стране, в том числе на уровне каждого региона.