Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений: бюджетные, автономные, казенные

В качестве особого вида целевой  субсидии можно рассматривать средства, выделяемые бюджетному учреждению на исполнение в денежной форме публичных  обязательств перед физическим лицом. П. 9 ст. 30 Закона №83-ФЗ определяет, что операции по исполнению публичных обязательств, подлежащих исполнению перед физическими лицами в денежной форме должны учитываться на отдельном лицевом счете, но не указывает конкретную форму перечисления средств учреждению. Исходя из норм Бюджетного кодекса РФ, единственной возможной формой финансирования публичных обязательств бюджетных учреждений является перечисление им иных субсидий согласно п. 1 ст. 78.1.

Согласно Приказу Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. №190н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ», учет средств учредителя, перечисляемых учреждению в виде целевых субсидий и в виде бюджетных инвестиций осуществляется отдельно друг от друга. Обособлено друг от друга учитываются данные средства и в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения (Приказ Минфина РФ от 28 июля 2010 г. №81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»). Федеральная правовая база не содержит рекомендаций по возможным направлениям предоставления субсидий на иные цели, разграничению целевых субсидий и бюджетных инвестиций.

Сопоставление норм Бюджетного кодекса  РФ и Закона №83-ФЗ позволяет предположить, что законодатель имел в виду, что средства, направляемые на увеличение стоимости основных средств учреждения, должны направляться в виде бюджетных инвестиций, а все прочие целевые вложения, направляемые сверх субсидии на выполнение задания, - в виде иных субсидий. Но, на практике, четкого разграничения данных понятий в законодательстве не проведено, что позволяет учитывать средства, направляемые на увеличение стоимости основных средств бюджетных учреждений, в рамках обоих видов финансирования.

Важной особенностью финансирования развития автономных учреждений является то, что учредитель может, как осуществлять его путем предоставления целевых субсидий, так и включив соответствующие средства в субсидию на выполнение задания – в части утвержденных мероприятий, направленных на развитие (средства, направляемые на увеличение стоимости основных средств могут перечислять с помощью всех видов финансирования)⁵. Очевидным экономическим критерием отнесения расходов на развитие автономного учреждения к одной из форм финансирования является частота осуществления соответствующих расходов: разовые вложения целесообразно отдельно финансировать с помощью целевых субсидий и бюджетных инвестиций, а осуществляемые периодически – в составе субсидии на выполнение задания. Однако при принятии данного решения значимыми могут оказаться и вопросы обеспечения контроля за расходованием средств, который в отношении субсидий на выполнение задания может обеспечиваться с помощью соглашения между учредителем и учреждением. 

 

Перспективы изменения федерального законодательства

 

По мере развития правовой базы, регулирующей применение Закона №83-ФЗ, получают все более широкое распространение дискуссии об изменении правового положения автономных учреждений. В частности, широко обсуждаются вопросы:

• распространения на автономные учреждения права исполнения публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме;
• ужесточения контроля за расходованием средств, выделяемых учреждению в форме целевых субсидий и бюджетных инвестиций;
• частичного распространения на автономные учреждения норм законодательства о государственных и муниципальных закупках.

 

По информации, озвученной представителями  Минфина РФ на семинаре «Реализация Программы повышения эффективности бюджетных расходов в 2010-2011 годах», 16-17 декабря 2010 г.⁶, в отношении первых двух пунктов уже приняты принципиальные решения о корректировке федерального законодательства.

Фактически, предметом дискуссий является частичный отказ от идеологии Закона №174-ФЗ, ужесточение норм прямого административного контроля за автономными учреждениями. Ранее это ужесточение проявилось в переводе автономных учреждений на принципы бюджетного учета. Новые шаги в этом направлении предприняты в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. №1204 «О порядке предоставления в 2011 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ в форме капитальных вложений в основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений». Постановление определяет, что предоставление бюджетных инвестиций в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов капитального строительства осуществляется в общем порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета. При этом соответствующее учреждение вносится, соответственно, в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей, получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. Возможность включения автономного учреждения в данные реестры нашла отражение в Приказе Минфина РФ от 10 декабря 2010 г. №165н «О внесении изменений в Порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования   дефицита   федерального   бюджета,   утвержденный   приказом Министерства финансов РФ от 15 августа 2008 г. №80н»  (по состоянию на начало февраля 2011 г. Приказ находился на регистрации Минюста РФ).

1 февраля 2011 г. на сайте Минфина  РФ был размещен законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Законопроект вносит ряд серьезных изменений в Закон №174-ФЗ и, в частности, в рассмотренный выше порядок финансирования автономных учреждений. Наиболее важными из них являются:

1. Закрепление обязательности учета операций со средствами, поступающими автономным учреждениям в виде бюджетных инвестиций и в рамках обязательного медицинского страхования на счетах, открытых в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования. Операции со средствами, полученными в виде субсидии на выполнение задания и в виде целевых субсидий могут учитываться как на счетах в кредитных организациях, так и на счетах Федерального казначейства, финансового органа субъекта РФ, муниципального образования.

2. Установление обязательности проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам КОСГУ и целям предоставления, при осуществлении расходов из средств бюджетных инвестиций и из средств целевых субсидий (в случае осуществления операций со средствами целевых субсидий на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах). Расходы, осуществляемые из средств, поступающих в рамках обязательного медицинского страхования, производятся после проверки соответствия содержания операции кодам КОСГУ, указанным в расчетных документах.

3. Распространение на автономные  учреждения права исполнения  публичных обязательств перед  физическими лицами в денежной  форме. Данные операции будут  учитываться на лицевом счете, открытом соответствующему органу государственной власти (государственному органу), органу местного самоуправления как получателю бюджетных средств.

4. Закрепление обязательности использования не использованных в текущем финансовом году остатков средств, предоставленных учреждению в виде субсидии на выполнение задания, в очередном финансовом году на те же цели в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.

5. Закрепление обязательности перечисления  в соответствующий бюджет не использованных в текущем финансовом году остатков средств, предоставленных в виде бюджетных инвестиций и в виде целевых субсидий. Данные остатки могут быть возвращены учреждению в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.

6. Закрепление обязательности использования  не использованных в текущем  финансовом году остатков средств,  поступивших в рамках обязательного медицинского страхования, в очередном финансовом году на те же цели.

В случае утверждения законопроекта  в представленном виде, указанные  положения войдут в число ограничений  на самостоятельное распоряжение доходами учреждения, возможность установления которых предусмотрена п. 8 ст. 2 Закона №174-ФЗ. Таким образом, правовой статус автономных учреждений в ближайшем будущем претерпит весьма значительные изменения. Органам государственной власти и органам местного самоуправления следует учитывать перспективы этих изменений при принятии решений о выборе типа учреждения в ходе реализации Закона №83-ФЗ.

¹ Подробнее см. Чагин К.Г. Что считать своим доходом? Руководитель автономного учреждения №6 2010.

² Закон №174-ФЗ устанавливает для автономного учреждения ограничения на осуществление крупных сделок и сделок с заинтересованностью, а также определяет исключительные компетенции учредителя при управлении учреждением.

³ Подробнее о финансовом обеспечении муниципального задания см.: Жигалов Д.В. Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий. Руководитель бюджетной организации №4 2010; Ловидова А.Г. Проблемы формирования и финансового обеспечения госзаданий. Руководитель автономного учреждения №11 2010.

⁴ При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе установить сколь угодно низкий критерий порог отнесения сделки автономного учреждения к категории крупной, то есть требующей одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

⁵ С учетом указанного выше ограничения ст. 20 Закона №174-ФЗ.

⁶ С материалами семинара можно познакомиться на сайте Минфина России в разделе, посвященном вопросам реализации Закона №83-ФЗ, – http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz/.