gn="justify">     2) условия предоставления межбюджетных  трансфертов;

     3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты.

     Межбюджетные  отношения – это взаимоотношения  между бюджетами различных уровней  в рамках единого государства. Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

     Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания. Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ является проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти. 
 
 
 
 

Глава 2. Анализ межбюджетных трансфертов Костромской области

     2.1. Объем финансовой помощи бюджетам муниципальных образований и поселениям Костромской области на примере Шарьинского муниципального района.

 

     Действующее законодательство позволяет реализовать  несколько моделей организации  внутрирегиональных, в том числе  межмуниципальных межбюджетных отношений. Под таковыми понимаются финансовые потоки, в рамках которых межбюджетные трансферты распределяются внутри системы местных (муниципальных) финансов.

     Проанализировав некоторые возможные варианты организации финансовой поддержки бюджетов поселений, которые на настоящий момент представляют собой наиболее слабое звено бюджетной системы страны, а значит, выбор наиболее эффективной модели оказания им финансовой помощи имеет важное значение для обеспечения позитивных экономических и социальных результатов проводимой реформы.

     В Бюджетном кодексе РФ устанавливается, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП). Порядок определения объемов районных ФФПП и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района определяется законом субъекта РФ.

     Принятие  решения о создании районных ФФПП, а также объем и распределение  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности поселений из бюджета  муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

     Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района предоставляются  поселениям, расчетная бюджетная  обеспеченность которых не превышает  уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.

     Расчетная бюджетная обеспеченность поселений  определяется соотношением налоговых  доходов на одного жителя, которые  могут быть получены бюджетом поселения  исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.  
В зависимости от возможностей органов государственной власти субъекта РФ осуществлять оценку уровня бюджетной обеспеченности поселений с достаточной точностью, то есть наличия на региональном уровне соответствующих объективных и достоверных данных, характеризующих доходы и расходы бюджетов поселений, субъектом РФ принимается решение о выравнивании бюджетной обеспеченности поселений из регионального ФФПП или о передаче данного полномочия органам местного самоуправления муниципального района.

     Таким образом, если на региональном уровне будет принято решение обеспечить выравнивание финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и бюджетной обеспеченности, то в создании районных ФФПП не будет необходимости, поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в достаточной степени будет производиться за счет регионального бюджета.

     Для субъектов РФ, где есть значительные различия в социально-экономическом  развитии муниципальных образований  и, как следствие, дифференциация налогового потенциала местных бюджетов, выравнивать  финансовые возможности поселений  по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из бюджетной обеспеченности эффективнее с регионального уровня, поскольку такой подход будет более объективным. Данный метод рекомендуется и для субъектов РФ, в которых количество муниципальных образований не превышает 100.

     В тех субъектах РФ, где дифференциация бюджетной обеспеченности местных  бюджетов незначительна или количество муниципальных образований превышает 100, за счет средств регионального  ФФПП целесообразно проводить лишь первичное выравнивание исходя из численности жителей, гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов, уровень которого устанавливается органами государственной власти субъекта РФ. В данном случае выравнивание поселений с учетом бюджетной обеспеченности осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов в рамках исполнения ими собственных полномочий, по методикам, утвержденным субъектом РФ.

     Данный  механизм межбюджетного регулирования  позволяет уменьшить бюджетную асимметрию между минимальными и максимальными значениями бюджетных доходов местных бюджетов в расчете на душу населения в рамках одного субъекта РФ.

     Помимо собственных средств муниципальных районов источниками формирования районных ФФПП могут быть субвенции, полученные на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям из бюджетов субъектов РФ. Речь идет о возможности наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ. В таком случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, находящимся на территории муниципальных районов, в составе бюджета субъекта РФ не предусматриваются. При этом дотации, которые подлежат перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

     Порядок расчета, а также методика, по которой  из объема предоставленных субвенций  выделяются дотации бюджетам поселений, устанавливаются законом субъекта РФ. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ, включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

     Бюджетным кодексом  РФ определена возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако реализация данной законодательной нормы затруднена, поскольку межбюджетные трансферты в форме субвенций из бюджетов субъектов РФ носят целевой характер и в случае замены дотаций нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц не могут быть использованы органами местного самоуправления муниципальных районов на цели, не соответствующие установленным законами субъекта РФ (то есть на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений). В этой связи было бы целесообразно внести в Бюджетный кодекс РФ поправки, исключив возможность такой замены.

     Распределение дотаций и дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц между поселениями соответствующего района утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района.

     В рамках межбюджетных отношений на муниципальном  уровне необходимо выделить и охарактеризовать следующие виды финансовых потоков: субсидии, обеспечивающие передачу полномочий на основе соглашений, и субсидии, перечисляемые  из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Рассмотрим их подробнее.

     В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [6] органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субсидий, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

     В переходный период подобная передача полномочий – «снизу вверх» – приобрела массовый характер, что объясняется неуверенностью в эффективности реализации органами местного самоуправления поселений своих полномочий по обеспечению населения соответствующими муниципальными услугами. Так, согласно данным мониторинга местных бюджетов Министерства финансов РФ в 2008 г. число поселений, передавших свои полномочия муниципальным районам, составило около 10,4 тыс. – порядка 48,1% от общего количества поселений.

     Практика передачи полномочий поселениями на районный уровень носила и носит «симметричный» характер. Однако дальнейшее развитие этого процесса идет не на основе законодательного регулирования переходного периода в проведении муниципальной реформы, а исключительно в рамках двусторонних и многосторонних межмуниципальных соглашений, вследствие чего в конкретном регионе и даже районе процесс межмуниципальной передачи полномочий по вертикали может стать «асимметричным» [20, c.19].

     В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены межбюджетные субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган поселения образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ [6]. Здесь мы сталкиваемся с довольно редкой ситуацией, когда процессы межбюджетного регулирования определяются порядком формирования того или иного органа представительной власти.

     В соответствии с Федеральным законом  № 131-ФЗ [6] орган представительной власти муниципального района может состоять из глав поселений данного муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых этими органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства независимо от численности населения поселения.

     По  данным мониторинга, в семи субъектах  РФ предусмотрено перечисление межбюджетных субсидий из бюджетов поселений в  бюджеты муниципальных районов  на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Общее количество поселений, передавших межбюджетные субсидии муниципальным районам, составило около 1,1 тыс. – 5,1% от общего количества поселений.

     За  счет указанных межбюджетных субсидий из бюджетов поселений могут выполняться  следующие функции межмуниципального характера:

содержание  и строительство автомобильных  дорог общего пользования между  населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения);

     создание  условий для предоставления транспортных услуг населению и организация  транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

     организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

     опека и попечительство;

     организация утилизации и переработки бытовых  и промышленных отходов;