Взаимоотношения Банка России с Органами Федерального казначейства

Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушается принцип кассового единства бюджета.

Практически бесконтрольно осуществляется использование средств многочисленных общегосударственных внебюджетных фондов.

Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях власти, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяет перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

С развитием рынка федеральный бюджет становиться основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требует жесткого контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

Путь реформирования межбюджетных отношений в России чрезвычайно труден. Резкие повороты на этом пути чреваты тяжелыми последствиями. Необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования.

 

Три главные бюджетные проблемы:

1.  формирование доходов бюджетов всех уровней;

2.  вертикальная несбалансированность бюджетной системы;

3.  неопределенность положения бюджетов местных органов власти.

Формирование бюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарной бюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образуют одни и те же виды налогов: на прибыль, подоходный, НДС и акцизы.

Эти четыре вида налогов составили 70.3% налоговых доходов федерального бюджета, 77% - региональных бюджетов и 71% - местных бюджетов.

Между тремя уровнями делятся также поступления по налогам за природопользование и даже налоги на землю, отнесенные к ведению местных властей.

Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями - ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы; дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий - Эл, Чувашская республика и др.).

Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия - объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой «медали» - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении и иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом система концентрирует усилия на увеличение своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

Будет ли способствовать решению этих проблем введение минимальных квот распределения федеральных налогов по уровням власти в соответствии с Указом Президента № 685 и попытки закрепить на долговременной основе определенные доли от федеральных налогов на уровне местных бюджетов.

Не отрицая в целом позитивность этих шагов, следует, однако отметить явную заниженность муниципальных индивидуальных квот в Указе Президента, в частности по подоходному налогу (50%), а также средних квот по субъектам Федерации, предусматриваемых в принятом октябре 1997 года Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», по сравнению с фактическими показателями. Это вызывает обоснованные опасения, что бюджетные дисбалансы на уровне местных бюджетов будут обостряться. Создается впечатление, что авторы бюджетных законов недооценивают масштабов вертикальной несбалансированности бюджетной системы, поскольку особая роль в выравнивающих процессах отводится системе долевого распределения, тогда как межбюджетным трансфертам и другим видам поддержки уделяется крайне мало внимания.

Укрепление в последние годы властных полномочий региональных органов сопровождалось усилением централизации доходов на уровне субъект - местные бюджеты, что вело к заметному ослаблению последних. Одновременно положение местных бюджетов быстро ухудшалось в связи с массовой передачей в их ведение объектов жилья и социальной инфраструктуры, которые прежде находились на содержание предприятий, а также в связи с расширением других обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовых ресурсов. Результатом этого стало резкое усиление их зависимости от поддержки со стороны регионального бюджета, от объема выделяемых трансфертов, дотаций, от определяемых сверху долей отчислений от федеральных налогов и, в конечном счете, от личных взаимоотношений региональных и местных властей. В условиях, когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер. Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местных бюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезным препятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всей бюджетной системы.

Положение Конституции, определяющие место органов местного самоуправления в федеративной системе страны, носят самый общий характер, открывающий возможность их разного толкования на уровне Федерации и субъектов. Более того, до последнего времени федеральный центр фактически самоустранился от решения вопросов регулирования межбюджетных отношений на субнациональном уровне, оставляя эти вопросы на усмотрение органов власти субъектов. Не удивительно поэтому, что во многих договорах органов власти республик с федеральным центром прослеживаются тенденции изъять вопросы организации местного самоуправления из предметов совместного ведения.

Нет ясности в отношении положения местного самоуправления и в готовящемся федеральном законе - Бюджетном кодексе. В проекте закона взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления муниципальным образованием субвенций из федерального бюджета.

Как показывает международный опыт федеративных государств, выделяются две модели федеративных межбюджетных отношений. Первая - дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров - федеративного центра и субъектов Федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочия местного самоуправления значительной мере определяются субъектом Федерации. Вторая - корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены. Если первая модель в срезе напоминает как бы слоеный торт, то вторая - торт “мраморный”. Первая модель характерна, например, для Канады и Индии, а вторая - США и Бразилии. Специфика модели межбюджетных отношений во многом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания. Идеология действующего и разрабатываемого в России законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели бюджетных взаимоотношений, что может вести к неоправданному, на наш взгляд, ограничению регулирующей роли центра в условиях острых контрастов в бюджетном положении субъектов Федерации и еще больших контрастов на уровне их местных бюджетов. Такая тенденция в целом идет вразрез с огромной потребностью в сильной государственной региональной политике, направленной на борьбу с кризисными явлениями, поразившими треть российских городов и почти половину поселков городского типа.

Сложность рассмотренных выше проблем показывает, что эффективным может быть только комплектный подход к их решению. Не углубляясь в детализацию предложений, отметим следующие важнейшие направления совершенствования межбюджетных отношений:

1- это отход от практики общего  распределения основных налоговых  поступлений между всеми тремя  бюджетными уровнями, что предполагает  проведение разграничения налогов  по уровням власти, закрепление  ряда так называемых регулирующих  налогов за отдельными бюджетными  уровнями (одним, двумя).

Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения - между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а введение местных властей передать налог насубъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.

2- это использование регулирующих  налогов не только как инструмента  вертикального, но и горизонтального  выравнивания, что позволило бы  уменьшить потребность в трансфертах  и других видах межбюджетной  помощи. Это предполагает введение  в систему распределения налоговых  доходов дополнительно к показателю  сбора иных критериев (например, численности населения), способствующих  сглаживанию горизонтальных бюджетных  дисбалансов. Например, установленная  для всех субъектов доля в  поступлениях от НДС могла  бы наполовину распределяться  в соответствии со сбором налога  и наполовину - с численностью  населения.

3- это определение места нижнего  бюджетного уровня в системе  межбюджетных отношений. Если российские  традиции и условия не позволяют  местному самоуправлению стать  равноправным партнером в межбюджетных  отношениях с федеральным центром  и субъектами, следует юридически  оформить их подчиненную роль  во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и  расходы между ними и региональными  бюджетами, сформировать их права  и гарантии их прав в отношениях  с вышестоящими бюджетами. В любом  случае, независимо от модели  бюджетных взаимоотношений, концентрация  огромного дефицита на нижнем бюджетном уровне требует пересмотра государственной региональной политики и системы бюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий. Перспективным, на наш взгляд, представляется развитие системы прямой помощи местным властям из федерального бюджета путем выделения или формирования нового фонда инвестиционных и других целевых трансфертов муниципальным образованием.

У казначейской системы еще много проблем, много еще не сделано, но уже сегодня федеральное казначейство смогло взять под свой контроль вопросы, до которых раньше у Правительства руки не доходили.

Органами казначейства обеспечивается сопровождение и контроль за прохождением средств федерального бюджета из центра на места. Территориальными органами ведется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета. Все это лишь начало превращения казначейской системы в такую, которая будет в полной мере обеспечивать уход от суррогатных форм финансирования расходов бюджетов всех уровней, обеспечивать прозрачность бюджета полноту и ясность его исполнения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II Кассовое исполнение бюджета

2.1 Функция Центрального банка РФ

Осуществление платежей и расчетов, связанных с кассовым исполнением бюджета, производится учреждениями Центрального банка РФ (ЦБ РФ) и уполномоченными кредитными организациями.

Рассмотрим основные операции, связанные с кассовым исполнением бюджета.

Учреждения Центрального банка РФ:

• принимают и зачисляют средства, поступающие в доходы бюджетов;

• распределяют в установленных размерах доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов, производят отчисления от поступлений по налогам и другим доходам в местные бюджеты;

• выдают средства бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов.

При выполнении операций по кассовому исполнению бюджета учреждения ЦБ РФ:

• ведут учет доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и представляют в установленные сроки отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим вышестоящим учреждениям Банка России и финансовым органам; ведут учет средств местных бюджетов;

• производят расчетное и кассовое обслуживание учреждений и организаций, состоящих на федеральном, субфедеральных и местных бюджетах, и осуществляют контроль при выдаче бюджетных и внебюджетных средств;

• сверяют учетные данные ЦБ РФ по расходам федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ с данными распорядителей кредитов, финансовых и других органов.

В целом по федеральному бюджету или бюджетам субъектов РФ оплата расходов производится в пределах остатка средств соответственно на счете доходов федерального бюджета или на счете доходов бюджета субъекта РФ.