Федеральные округа России

Содержание

Введение

В течение последних лет крупномасштабные реформы в политической, экономической и социальной сферах обусловливают необходимость определения роли государства в инвестиционных процессах, а также изменения государственных инвестиционных приоритетов развития. Несовершенство законодательства, спорадическое вмешательство во внутренние дела экономических субъектов со стороны государственных органов власти, отсутствие адекватных инструментов, механизмов контроля, четкой стратегии и явных приоритетов инвестиционной политики ведут к становлению хаотичной схемной организации финансово-инвестиционных отношений, частичной потере государством рычагов управляемости на различных иерархических уровнях управления отраслевым и территориальным развитием.

Объективно необходимым  условием социально-экономического развития России в целом, предопределенным в том числе и историческими предпосылками, является переход на управление комплексным социально-экономическим развитием экономических районов Российской Федерации на основе федеральных округов. С целью реализации единой государственной целенаправленной и последовательной политики, в частности и в инвестиционной сфере, для обеспечения взаимодействия, создания стройной вертикальной и горизонтальной системы управления экономическими процессами, согласования и координации управленческих действий на всех уровнях государственных органов власти в 2000 году в Российской Федерации были образованы федеральные округа. Однако реализация этих целей сдерживается недостаточной проработкой ряда теоретических, методологических и практических вопросов воздействия на инвестиционные процессы на уровне территории.

Цель работы – исследование экономического потенциала федеральных округов Российской Федерации.

Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучить понятие экономического потенциала, его структуру и характеристику;
• раскрыть содержание понятия федерального округа;
• определить основные направления стратегического планирования в развитии федеральных округов;
• проанализировать основные показатели развития социально-экономической сферы;
• рассмотреть проблемы развития системы федеральных округов Российской Федерации;
• предложить пути повышения эффективности развития федеральных округов Российской Федерации;

Объект исследования – общественно-экономические отношения, возникающие в результате функционирования федеральных округов Российской Федерации.

Предмет исследования – экономический потенциал федеральных округов Российской Федерации.

В работе были использованы теоретические и практические разработки таких исследователей, как В.Ф. Басаргин, В.В. Власова, М.Я. Гохберг, Т.Ю. Ковалева, Р.Г. Мамин, О.Л. Таран, А.Л. Чепалыга, К.В. Черкасов и др.

Информационно-эмпирическую базу составили документы и материалы  органов государственной власти, нормативные акты и программы стратегическому развитию федеральных округов, статистические данные.

Методологической основой  исследования является диалектический метод научного познания, а также  общие и частные научные методы: исторический, логический, статистический, сравнительный, социологический, системно-структурный.

Глава 1. Районирование  России и место в нем федеральных  округов

1.1. Понятие  и сущность федерального округа

В Российской Федерации учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр - г. Москва), Северо-Западный (центр - г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр - г. Ростов-на-Дону), Приволжский (центр - г. Нижний Новгород), Уральский (центр - г. Екатеринбург), Сибирский (центр - г. Новосибирск), Дальневосточный (центр - г. Хабаровск). Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д.А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было предшествующее переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 г.¹.

По справедливому мнению некоторых авторов, текст Основного  Закона страны не содержит положения, прямо предусматривающие возможность  учреждения в стране системы федеральных округов. Определенные исследователи даже усматривают в создании федеральных округов ключевой институт построения параконституционализма в России, выстраивание параллельной структуры управления, дублирующей институционально закрепленный механизм власти².

Вместе с тем, что  неоднократно отмечал и бывший глава  государства, и некоторые федеральные, региональные политические деятели, решение  об образовании федеральных округов  не противоречит действующей Конституции России. Это подтверждается рядом ее положений, в частности, что федеративное устройство и территория Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации³.

Модель устройства, аналогичная  модели федеральных округов, была сформирована и в некоторых субъектах Федерации. Так, еще в начале 90-х годов XX в. в Москве образована и по сей день достаточно эффективно функционирует система 10 административных округов в виде префектур, которые, в свою очередь, делятся на муниципальные образования. С 2000 г. управленческие зоны, подобные федеральным округам, созданы в Республике Саха (Якутия), Свердловской, Нижегородской областях.

Кроме того, в Постановлении  Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ясно выражена правовая позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой территория субъекта Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы, в которых осуществляется государственная власть субъекта России⁴.

В связи с этим центральная  федеральная власть для удобства осуществления своих полномочий также вправе условно разделить  всю территорию страны на определенные административно-управленческие единицы независимо от их конкретного наименования, помимо общепринятого федеративного деления страны на территории субъектов Федерации. Де-факто существование в виде федеральных округов нового уровня государственного управления было признано российской общественностью, и его законность сегодня не оспаривается.

К тому же имеется определенный исторический опыт создания и функционирования в России административных округов. Так, в дореволюционный период развития нашей страны на ее территории существовали судебные, военные, учебные и целый ряд иных округов, предназначенных для оптимизации государственного управления.

Федеральные округа существуют и в мировой практике, где традиционно  выделяют две их разновидности. В федеративных государствах (например, США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в разных федерациях различен. Например, в США он не входит в число субъектов этого государства, а в Бразилии такой округ имеет, по сути, тот же статус, что и штат (с некоторыми отличиями). В целом федеральный округ там является составной частью государства, хотя и с особым статусом - обладает многими, но не всеми признаками субъекта федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено исполнением столичных функций и политическим значением столицы⁵.

Кроме того, как в федеративных, так и в унитарных государствах существуют и иные, особые административные округа, созданные в зависимости от специфики объекта управления по территориально-отраслевому принципу. Они функционируют исключительно в пределах управленческой вертикали. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей особых округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных особых округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности, то в Канаде органы управления в особых округах финансируются исключительно за счет средств соответствующих бюджетов. Имеются и особые специальные округа, создающиеся для обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации.

Особые округа не являются субъектами федерации, самостоятельными административно-территориальными единицами и, как правило, не совпадают с границами территорий субъектов федерации. Цель создания особых округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в особых округах обычно реализуют технико-исполнительные функции.

Можно с уверенностью утверждать: федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в указанных зарубежных странах, и не относятся ни к первой, ни ко второй группе. Правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу такого самостоятельного субъекта Федерации, как город Москва - столица России, город федерального значения, в других - к статусу специальных, во многом не совпадающих между собой ведомственных округов федеральных органов исполнительной власти. Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью.

 Однако федеральные  округа имеют большее значение, чем обычные административные  округа, осуществляют не свойственные  им функции. Как структура они  изначально созданы не федеральной  исполнительной или судебной  властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные  округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного управления, являются инструментом федерального регулирования территориального развития. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти⁶.

Вопросы укрепления российской государственности, упрочения федерального присутствия в регионах тесно  переплетаются с проблемой совершенствования  федеративных отношений и составляют двуединый процесс. По сей день последние не достроены, характеризуются как переходные. В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства авторов, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти⁷.

Образование федеральных  округов представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России, технологической рационализацией федеративного устройства страны, ставшей адекватным ответом на кризис административного регионализма. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

Решение большинства  конфликтов, многих проблем становления и развития федеративных отношений в России, выхода страны из затянувшегося кризиса лежит в экономической плоскости. Без разрешения проблем, затрагивающих экономические основы федерализма, создание прочного федеративного государства невозможно. Перефразируя основателя и идеолога социал-коммунизма К. Маркса, отметим: в конечном счете «судьбу» федерации определяют. прежде всего, социально-экономические федеративные отношения.