Федеральные округа России

В целом, в разных округах  и в применении к разным субъектам  Федерации в развитии института  полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования²⁷.

В результате, один и тот  же политический и управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации и политической конъюнктуры совершенно разные задачи и функции.

Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.

В этой связи принципиально  важно отметить еще одно обстоятельство, которое зачастую ускользает от внимания практиков и наблюдателей. Важнейшей  задачей полномочных представителей является и создание эффективных  механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не могут, не в состоянии решить сами.

Но представляется, что  магистральной линией развития округов  все же станет их трансформация в  центры управления территориальным  развитием, прежде всего — экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

В частности, полномочным  представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села²⁸.

Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, — представляются менее предпочтительными.

Следует также иметь  в виду, что сама нарезка федеральных  округов производилась без учета  экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. Возможно, например, проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.

Сегодня, как это уже  неоднократно случалось в отечественной  истории, насущной является задача собирания  российских земель. Но ведь «собирать земли» - это не только объединять территории или укреплять вертикаль власти. Это еще и «доводить до ума» систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента — важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.

3.2. Пути повышения  эффективности развития федеральных  округов Российской Федерации

 

Прогноз сценарных условий  социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 годы в разрезе  федеральных округов (пространственный прогноз) представляют собой рабочие материалы, которые могут использоваться при прогнозировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (регионов) для характеристики внешних условий развития регионов и оценки их сравнительного положения на фоне развития федерального округа.

В качестве целевых установок  и ограничений развития федеральных  округов приняты показатели динамики и пропорций национальной экономики, а также гипотезы относительно развития мировой экономики и внешнеэкономической конъюнктуры, заданные сценарными условиями развития Российской Федерации на период 2012-2014 годов.

Разработка пространственного  разреза прогноза социально-экономического развития РФ на стадии формирования сценарных  условий позволяет на агрегированном уровне учесть ограничения роста, возникающие в связи с неравномерным распределением по территории страны трудовых и природных ресурсов, имеющейся инфраструктурой, транспортными издержками, наличием положительных и негативных эффектов межрегиональных взаимодействий.

Прогноз сценарных условий  социально-экономического развития на период 2012-2014 годов в разрезе федеральных округов разработан базе основного варианта макроэкономического прогноза Минэкономразвития РФ  – варианта 2b²⁹, в котором приняты гипотезы о достаточно благоприятных внешних условиях развития российской экономики.

Вариант отражает развитие экономики в условиях реализации активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного  климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, на стимулирование экономического роста и модернизации, а также на повышение эффективности расходов бюджета. В варианте предполагается рост банковского кредитования и сохранение сдержанной политики регулирования тарифов. Основные параметры социально-экономического развития РФ, принятые при формировании сценарных условий для федеральных округов, представлены в таблице 1.

 

 

 

 

Таблица 1. Динамика основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации до 2014 года (в процентах к предыдущему году), вариант 2b

 

Показатели	2011	Прогноз			Темп роста, 2014 к 2010
	оценка	2012	2013	2014
Валовой внутренний продукт	104,2	103,5	104,2	104,6	117,5
Индекс промышленного производства	105,4	103,6	104,0	104,2	118,2
Темп роста продукции сельского  хозяйства	111,8	102,4	102,7	102,0	119,9
Инвестиции в основной капитал  за счет всех источников финансирования	106,0	108,8	107,7	109,6	136,1
Реальные располагаемые доходы населения	101,5	104,0	104,4	105,0	115,7
Индекс потребительских цен (в среднем за год)	109,3	106,0	105,9	105,2	129,1
Занято в экономике (млн. чел.)	68,2	68,3	68,3	68,0	100,5
Экспорт (млрд. долл. США)	503,8	494,4	512,3	536,5	134,1
Импорт (млрд. долл. США)	308,7	352,4	396,0	444,6	178,8

 

Приоритеты региональной политики, реализуемые на федеральном уровне, были определены в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и конкретизированы в стратегиях долгосрочного развития федеральных округов.

По Стратегии социально-экономического развития Северо–Кавказского федерального округа на период до 2020 года и Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года по данным Минрегиона ведется разработка проектов.

В указанных документах определены приоритеты развития федеральных округов на долгосрочную и среднесрочную перспективу, приведены крупные проекты межрегионального и регионального значения, а также направления решения социальных проблем. Эти документы использовались при формировании гипотез относительно пространственного распределения инвестиции и прогнозных параметров территориальной структуры фонда непроизводственного потребления.

Анализ пространственной динамики  в период экономического роста и в период кризиса показывает, что пропорции пространственного распределения экономической активности в разрезе федеральных округов очень инертны и мало подвержены внешним воздействиям. Несмотря на значительную межрегиональную дифференциацию структуры производства и экономических потенциалов округов, основными факторами, определяющими региональную динамику, являются общенациональные факторы. В этой связи в среднесрочном периоде не предполагается существенных сдвигов в пространственной структуре основных показателей социально-экономического развития страны, изменения пространственных пропорций будут носить преимущественно инерционный характер. 

Демографические условия. На протяжении всего прогнозного периода численность постоянного населения Российской Федерации в варианте 2b предполагается на уровне 142,9 млн. человек. Прогноз общей численности населения в федеральных округах формировался на основе гипотез о динамике населения в регионах, принятых в среднем варианте прогноза Росстата до 2030 года, показатели корректировались с учетом предварительных итогов Всероссийской переписи населения 2010 года³⁰. На среднесрочную перспективу предполагается продолжение тенденции снижения численности населения в большинстве федеральных округов, стабильная численность населения по стране обеспечивается за счет прироста населения в Северо-Кавказском, Уральском и Сибирском округах (таблица 2).

 

Таблица 2. Прогнозная численность населения федеральных округов (тыс. чел.)

 

Федеральные округа	2010 (итоги переписи)	Прогноз
		2011	2012	2013	2014
РФ	142938,3	142938,3	142938,3	142938,3	142938,3
ЦФО	38455,8	38455,8	38448,8	38443,2	38440,3
СЗФО	13599,6	13599,6	13578,3	13559,3	13540,3
ЮФО	13858,3	13858,3	13853,8	13848,5	13843,2
СКФО	9473,1	9473,1	9545,4	9618,5	9691,8
ПФО	29923,0	29923,0	29873,5	29824,2	29775,2
УФО	12076,5	12076,5	12099,3	12121,4	12142,6
СФО	19252,7	19252,7	19260,0	19264,6	19267,6
ДФО	6299,3	6299,3	6279,2	6258,6	6237,3

Доходы населения. Конечное потребление домашних хозяйств и органов государственного управления в федеральных округах определялись в соответствии с  предполагаемой на федеральном уровне социальной политикой, а также особенностями формирования доходов населения, включая отраслевую структуру занятости, структуру получаемых доходов, социально-демографическую структуру населения, объемы социальных трансфертов.

Согласно прогнозу варианта 2b рост реальной заработной платы в  среднем по стране составит в 2014 году 118,2% по сравнению с 2010 годом. В 2011 году рост заработной платы будет сдерживаться значительным повышением размера страховых взносов, в 2012-2013 годах динамика реальной заработной платы в корпоративном секторе будет приблизительно соответствовать росту производительности труда, а в 2014 году может расти опережающими темпами по мере быстрого снижения уровня безработицы. В бюджетной сфере рост предполагается устойчивый рост заработной платы за счет ее регулярной индексации.

Предполагается, что рост реальных денежных доходов будет обеспечиваться за счет снижения уровня инфляции, индексации оплаты труда в бюджетном секторе и роста заработной платы в корпоративном секторе на 4-5 процентов ежегодно.

Предполагаемые меры социальной политики (увеличение среднего размера трудовой пенсии, новый порядок  индексации социальных пенсий, введение новой методики расчета прожиточного минимума и др.) реализуются на территории всей страны, однако их влияние на формирование доходов населения и уровня бедности дифференцируется по регионам в зависимости от социально-демографической структуры населения.

При разработке пространственного  прогноза предполагалось, что сложившийся уровень межрегиональной дифференциации доходов в среднесрочном периоде существенно не изменится. Предполагается, что опережающий рост реальных доходов населения сохранится в Центральном и Уральском округах, а также в округах, существенно отстающих по уровню среднедушевых доходов от средних по стране показателей - Северо-Кавказском, Южном, Дальневосточном (таблица 3). Предполагаемые сдвиги в структуре социальных трансфертов и расходов на конечное потребление органов госуправления направлены на увеличение доли наиболее отстающих территорий – Южного, Северо-Кавказского, Дальневосточного округов.

 

Таблица 3. Предполагаемая динамика реальных доходов населения в разрезе федеральных округов (в процентах к предыдущему году)

 

Федеральные округа	2011	Прогноз			Темп роста, 2014 к 2010
	оценка	2012	2013	2014
РФ	101,5	104,0	104,4	105,0	115,7
ЦФО	101,4	104,3	104,4	105,1	116,1
СЗФО	99,3	103,0	103,4	104,0	110,0
ЮФО	106,1	109,2	105,9	108,6	133,3
СКФО	100,2	106,8	109,4	109,5	128,2
ПФО	101,6	103,1	104,2	104,4	113,9
УФО	102,2	103,3	105,0	104,8	116,2
СФО	100,1	102,6	102,7	103,2	108,8
ДФО	103,8	104,4	105,5	105,7	120,7