Свободные экономические зоны

     В конце 2001-начале 2002 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не  предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

     Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии на создание зон.  Это,  а также просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 2002 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 2002 г.  указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями,  сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

     Тем не менее,  к началу 2003 г.  в правительстве  возобладала линия на ликвидацию "суперзон".  Подготовленный проект Закона РФ "О свободных  экономических зонах"  предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

     На  фактическое  закрытие ранее созданных  зон были направлены решения,  принятые в июне 2003 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций.  И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

     Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

     В результате,  к  осени 2004 г.  наметились следующие контуры российской зональной  политики:    

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;     
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;    
• усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

     Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих  законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.).  Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и  это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной  возможности  создавать на своей территории таможенные зоны,  а также - специально предоставленным на эти цели  бюджетным кредитом  Минфина  (март 2005 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 2005 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"),  мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

     Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных  преференций.  Следует  отметить,  что  правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области,  а  в июле 2004 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель  оффшорной  зоны,  весьма далекая от общепринятых стандартов".  Причем,  когда в марте 2005 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены,  борьба территорий за особые привилегии не прекратилась.  В частности,  Калининградская область добилась принятия в ноябре 2005 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.  22 января 2006 г. этот Закон был подписан Президентом.  

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ  СЭЗ  

2.1. Типы СЭЗ, организуемых  в России  

  Практика  создания имеющихся и проекты  будущих  СЭЗ  на  территории России  показывают,  что  в  зависимости  от целей и задач их можно разделить  на следующие основные типы:    

• комплексные зоны производственного характера;    
• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);     
• функциональные,  или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

     Эти типы зон  могут  быть  охарактеризованы  следующими  основными признаками.

     Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются  и на ограниченной территории, и  в границах областей и других территориальных  образований. В них создаются  условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

     К комплексным  зонам может быть отнесена (по крайней мере,  по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ,  создаваемых в России,  в том  числе - СЭЗ в Находке,  Калининградской области,  Санкт-Петербурге и др.

     Внешнеторговые  зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных  складов,  сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

     К внешнеторговым зонам относятся, в  частности, зона свободной торговли  "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево"),  свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта  "Внуково"),  "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного порта.

     Отраслевые  зоны (технологические парки,  технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные,  так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества,  внедрению результатов отечественной науки, а также  разработке наукоемких технологий,  новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

     К отраслевым зонам научно-технического характера относится  СЭЗ  в  Зеленограде,  которая  должна специализироваться в области микроэлектроники,  информатики и связи;  к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды".

     На  выбор типа зон для конкретных территорий влияют не  только  общие,  но и локальные факторы. Так, для  транспортных, экспортно-импортных  зон необходимо наличие крупного транспортного  узла.  Они, как  правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых,  банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов  нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия  культурных и исторических центров,  бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.  

2.2. Свободные экономические  зоны в России: современное состояние  

     Как было показано в разделе 1,  основной отличительной чертой процесса  создания  СЭЗ  в  России  является его политизированность в ущерб  экономической сути,  вопросы  создания зон решаются стихийно, при  отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-правовой базы.

     Если  в самом начале (еще на этапе  существования СССР) замысел создания  зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия  союзному  центру,  а  в преддверии  выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения руководства РСФСР  к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной борьбы,  теперь уже  - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям.  И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления  регионов  на правительство,  хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень.

     В отношении вопроса о свободных зонах  российское  руководство  до сих пор действовало весьма непоследовательно.  Оно то,  поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами.  В результате большинство СЭЗ,  организованных в начале 2000г,  фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций.  Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так  же, как и ранее,  т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации.  В  итоге  остается  нереализованной главная  экономическая  идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активности  через  выборочную  либерализацию  инвестиционного климата.

     Вместе  с  тем,  исходя из мирового опыта,  курс на организацию СЭЗ мог бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики,  возрождения регионов, укрепления федерализма,  развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов.  Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ,  а у правительства  - четкой концепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

     Устройство  свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным законом,  а не постоянно меняющимися  решениями  исполнительной власти.  Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу  о зонах  правовых  решений  (будь  то президентские  указы,  постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться  в  приоритетность  более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и  подтвердила российская практика).  Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые  акты,  принятые по вопросу о СЭЗ,  открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие  специальные разделы законодательства (налоговый,  таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное  развертывание  зональной практики не представляется возможным.

     Таким образом,  принятие базового федерального закона о  свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ. 

2.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ  

     При разработке  и принятии закона о  СЭЗ,  что,  как показано выше, является самой насущной задачей для развития  зональной  практики, прежде всего  необходимо разрешить следующую  проблему.

     Функционирование  СЭЗ  в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,  что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.  Между тем,  конституционность норм  таможенной экстерриториальности  принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ  (площадью  в несколько кв.  км),  не говоря уже о регионах размером с целую область,  поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств".  Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности,  защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей". Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.