Проблемы увеличения дохода Государственного бюджета

По разделу Национальная безопасность и правоохранительная деятельность расходы увеличатся на 0,07 п.п. ВВП, или в 1,17 раза в сопоставимых ценах. Расходы по разделу Межбюджетные трансферты в реальном выражении увеличатся в 1,06 раза, однако в процентах ВВП произойдет сокращение на 0,3 п.п.

2. Проблема использования Стабилизационного фонда

После финансового кризиса и девальвации рубля в августе 1998 г. российская экономика пережила несколько этапов роста

В силу резкого изменения валютного  курса выросла относительная  конкурентоспособность российской экономики как на внутреннем, так и на внешних рынках, что позволило реализовать восстановительные процессы, в ходе которых были задействованы простаивающие производственные мощности. Другим источником экономического роста, возникшим чуть позже, стало возрастание цен на основные экспортные товары (в первую очередь на мировом рынке нефти).

Приток в экономику доходов  от внешнеэкономической деятельности и рост прибыли у организаций, предприятий и государства генерировали в дальнейшем инвестиционный и потребительский спрос, таким образом, возникли внутренние источники роста. Как результат - после замедления в 2002 г. российская экономика переживает период высоких темпов развития, происходит увеличение всех компонент совокупного спроса. По оценке Министерства экономического развития и торговли РФ, за  2004 г. ВВП вырос к соответствующему периоду 2003 г. на 6,5%, рост инвестиций - свыше 11%.

Промышленный рост за 2004 г. составил 7% по сравнению с аналогичным  периодом предыдущего года. Однако в последнее время темпы роста  промышленности несколько замедлились. Среди основных причин - увеличение издержек производства, из-за чего отечественная продукция теряет свои конкурентные преимущества по сравнению с импортными товарами, уменьшение объемов по сравнению с прошлым годом фактически произведенных госзакупок, снижение темпов роста кредитования экономики, возникшее в результате дестабилизации функционирования банковской системы в первой половине года.

Одной из особенностей экономического роста в 2004 г. является повышение конкурентоспособности российских производителей, что проявляется, в частности, в увеличении доли услуг в структуре конечного спроса и доли отраслей, производящих конечную продукцию в совокупном выпуске. Таким образом, произошло определенное повышение эффективности российской экономики, чему способствовал высокий рост инвестиций в предыдущие годы. Однако говорить о качественных изменениях эффективности пока преждевременно.

Исследования предыдущих лет показали, что только 10-12% предприятий можно  считать инновационно-активными. Несмотря на укрепление рубля, конкуренция для многих предприятий не является стимулом к модернизации и повышению эффективности. Для того чтобы мотивация стала постоянной и затрагивала основную часть российских компаний, необходимы дальнейшие усилия по выравниванию конкурентных условий в экономике. Необходимо также общее улучшение инвестиционного климата, который, несмотря на позитивные сдвиги в последние годы (что нашло признание в оценках российских и зарубежных инвесторов), сохраняет недостатки, связанные с системными свойствами российской экономики, - провалы рынка в отдельных секторах, высокие трансакционные издержки и т.д.

В соответствии с прогнозом Минэкономразвития  РФ, представленным в Правительство, в период 2007-2010 гг. темп роста российской экономики снизится до 6% и менее, что далеко от расчетных показателей, обеспечивающих удвоение ВВП. В этих условиях на первый план выходит необходимость принятия оперативных мер, способных качественно изменить ситуацию на макроэкономическом уровне. К числу общих мер вполне можно отнести и использование средств Стабилизационного фонда.

Общей предпосылкой для создания Стабилизационного  фонда является высокая зависимость российской экономики и финансовой системы от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы. По оценке экспертов ИЭПП, в настоящее время доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ресурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности.

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие три-пять лет. Как следствие, основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего - динамики мировых цен на нефть.

Динамика мировых цен оказывает  существенное воздействие на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой для России возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

В целях решения указанных проблем  законами о федеральных бюджетах на 2002 г. и 2003 г. предусматривалось формирование финансового резерва, ставшего прообразом Стабилизационного фонда. В 2003 г. были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, согласно которым создан Стабилизационный фонд Российской Федерации. В соответствии со статьей 961 Бюджетного кодекса РФ Стабилизационный фонд - часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (20 долл. за один баррель¹⁸). Средства фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств фонда превышает 500 млрд. руб.

Согласно расчетам Минфина России, в 2005 г. составит порядка 800 млрд. руб. В  связи с этим актуальным становится вопрос об их использовании, ввиду возможного более быстрого инфляционного обесценивания.

Опыт отдельных стран, имеющих  сырьевую специализацию экспорта, показывает, что избыточные доходы, полученные в условиях временной благоприятной ценовой конъюнктуры на экспортируемые виды сырья, могут быть аккумулированы в стабилизационный или сберегательный фонд в зависимости от принципов формирования и использования накапливаемых средств. Основное различие может заключаться в целях его конечного использования. При ухудшении ценовой конъюнктуры средства фонда обычно используются для сбалансирования доходов и расходов государственного бюджета, погашения внешнего долга. Единого подхода к проблеме не существует ввиду специфики конкретных условий экономики страны, конъюнктуры внешнего рынка, законодательной базы суверенного государства, его политического устройства и т.д.

До настоящего времени российское правительство устойчиво проводило  политику, направленную на усиление устойчивости бюджетной системы, и не реагировало на предложения по увеличению непроцентных расходов в условиях конъюнктурного роста доходов. Однако период крайне благоприятной внешней конъюнктуры сохраняется слишком долгое время, в результате чего создается иллюзия сохранения высоких цен на нефть и, соответственно, повышенного уровня доходов бюджета и в будущем в долгосрочной перспективе, что в свою очередь стимулирует предложения в области использования средств всего фонда либо его части, превышающей базовый объем. Существует несколько наиболее оправданных вариантов с точки зрения экономических последствий использования средств фонда.

1. Вариант 1. "Казначейский"

В настоящее время в Правительстве  РФ рассматриваются предложения  Минфина России, суть которых сводится к следующему. В целях сохранения макроэкономической сбалансированности в среднесрочной перспективе  предлагается:

• С 2006 г. увеличить базовую цену на нефть марки Urals для формирования Стабилизационного фонда РФ. Средства фонда сверх базового объема направлять исключительно на погашение, в том числе досрочное, государственного внешнего долга.
• Предусматривать в федеральном бюджете средства в сумме не менее 60 млрд. руб. ежегодно для финансирования инвестиционных проектов, что примерно соответствует объему доходов, получаемых от увеличения базовой цены на нефть на один долл. за один баррель и экономии по процентным платежам при досрочном погашении государственного внешнего долга.
• За счет средств Стабилизационного фонда сверх базового объема погасить наиболее дорогую часть государственного внешнего долга, после чего (по оценке, через три-четыре года) осуществить привязку базового объема Стабилизационного фонда к ВВП.
• - Финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ осуществлять в рамках непроцентных расходов федерального бюджета.
• Определиться по направлениям использования доходов федерального бюджета, зависящих от цен на нефть, и в настоящее время, в соответствии с действующим законодательством, не поступающих в Стабилизационный фонд.
• Разработать порядок формирования и использования средств, направляемых на инвестиции, отбора и мониторинга инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Использование средств Стабилизационного  фонда для досрочного погашения части внешнего долга приводит, по расчетам Минфина, к экономии бюджетных средств в размере 2 млрд. долл., что предполагает их использование целевым образом в рамках федерального бюджета.

В то же время идея досрочного погашения  государственного долга РФ не лишена определенных недостатков. Необходимо отметить, что Стабилизационный фонд и государственный долг не являются в полной мере субститутами при межвременном бюджетном планировании, поскольку первый предназначен для сглаживания доходов бюджета вследствие колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, а второй - вследствие нахождения экономики на различных стадиях экономического цикла. В этой связи досрочное погашение государственного долга в условиях конъюнктурного профицита за счет средств Стабилизационного фонда хотя и снижает будущие расходы на обслуживание и погашение долга, но не решает проблему выравнивания доходов бюджета при снижении цен на товары российского экспорта. Кроме того, при ухудшении внешней торговой конъюнктуры новые заимствования для России на мировом финансовом рынке, необходимость в которых возникнет, если Стабилизационный фонд будет использован в настоящее время, станут значительно дороже (так как фискальная позиция страны будет оцениваться инвесторами негативно). Таким образом, текущий внешний долг, объем которого безопасен для экономики и бюджета, а дюрация и график погашения представляются достаточно приемлемыми, заменяется в потенциале на дорогой и быстрорастущий короткий долг в будущем.

Кроме бюджетных последствий, досрочное  погашение внешнего долга в настоящий момент имеет и серьезные негативные для макроэкономической стабильности и инвестиционной деятельности российских компаний. Дальнейшее снижение объема внешнего долга и сам факт досрочного погашения, как показывает опыт многих развивающихся стран, являются дополнительным стимулом для притока в страну иностранных инвестиций, преимущественно портфельных и краткосрочных. Однако при изменении конъюнктуры как на сырьевом, так и на мировом финансовом рынке происходит такой же стремительный отток этих денег из страны, что увеличивает вероятность финансового (валютного и/или банковского) кризиса. Кроме того, расширение возможностей (в первую очередь через снижение процентных ставок) по привлечению иностранных средств для российских компаний хотя и увеличивает их текущий объем инвестиций, но создает угрозу построения корпоративных долговых пирамид и банкротства компаний при изменении внешней конъюнктуры (об этом свидетельствует, в частности, опыт Южной Америки).

2. Вариант 2. "НДС минус"

Идея в общем виде сводится к  снижению ставки налога на добавленную  стоимость, что, учитывая его долю в  совокупной ставке налогообложения, должно стимулировать экономическую активность хозяйствующих субъектов.

Поступления НДС в 2005 г. определяются исходя из полученной оценки базы НДС в следующем и планируемой ставки налога. При этом учитывается доля операций, которая облагается НДС по ставке 10%, а также сохранение собираемости налога на уровне 2004 г. Для оценки базы НДС в 2005 г. использовались объем ВВП, сальдо торгового товарооборота, среднегодовой курс доллара к рублю.

Согласно полученным оценкам, объем  поступлений НДС в 2005 г. при сохранении базовой ставки налога в 18% составит около 1224 млрд. руб., или 6,55% ВВП. При снижении базовой ставки НДС до 16% объем поступлений налога снизится практически до 1100 млрд. руб., или 5,87% ВВП, в результате чего выпадающие суммы поступлений НДС составят около 127 млрд. руб. Учитывая, что планируемый объем Стабилизационного фонда к концу 2005 г. (с учетом использования в 2005 г. 168 млрд. руб. Стабфонда на погашение государственного внешнего долга и на финансирование дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ в размере 74,7 млрд. руб.) достигнет 719,5 млрд. руб. снижение ставки НДС до 16% не приведет к сокращению средств фонда ниже базового объема в 500 млрд. руб. (предполагаем, что выпадающие суммы бюджетной системы финансируются за счет средств Стабфонда). Аналогично в результате снижения ставки НДС до 15% размер Стабилизационного фонда к концу 2005 г. составит около 530 млрд. руб. Снижение же ставки до 14% и ниже не позволяет компенсировать потери бюджета в 2005 г. расходованием только средств фонда, превышающих его базовый объем в 500 млрд. руб. При этом минимальный уровень поступлений НДС, при котором сумма средства фонда не опустится ниже 500 млрд. руб. к концу 2005 г., составляет около 980 млрд. руб.

Расчет объема поступлений осуществлялся  в условиях среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, представленного Минэкономразвития России. При этом рассматривался третий сценарий прогноза, который лег в основу проекта закона о федеральном бюджете РФ на 2005 г. и оценок размера Стабилизационного фонда.

В то же время приведенный расчет не учитывает положительного воздействия на хозяйствующие субъекты снижения совокупного налогового бремени, которое при этом произойдет. Очевидно, что снижения налоговой нагрузки будет сопровождаться в определенной мере оживлением деловой активности и увеличением в итоге общей налогооблагаемой базы. Принимая во внимание указанное обстоятельство, экономическая картина будет выглядеть несколько иначе.

Наиболее вероятные последствия  снижения ставки НДС заключаются  в увеличении налогооблагаемой базы данного налога, как за счет фактического увеличения оборота, так и за счет вывода части теневого объема НДС. Кроме того, общее увеличение деловой активности, достигающееся в результате появления дополнительных свободных располагаемых средств компаний, само по себе является факторным результатом в рамках стратегии удвоения ВВП.