Проблемы увеличения дохода Государственного бюджета

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти имеют основания обоснованно ожидать получения дополнительной финансовой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, могут наблюдаться несколько видов негативных эффектов. Во-первых, региональные власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во вторых, вероятность получения дополнительного финансирования позволяет региональным властям принимать на себя дополнительные обязательства в виде кредиторской задолженности, а также не предпринимать меры по повышению эффективности бюджетных расходов в регионе. В третьих, зная, на основании опыта предшествующих лет, примерный перечень показателей, на основании которых федеральные власти будут распределять между регионами дополнительную финансовую помощь, региональные власти могут оказывать влияние на значение соответствующих индикаторов (например, уровень кредиторской задолженности в регионе, уровень задолженности по заработной плате в бюджетном секторе, уровень задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т.д.). В результате на первый взгляд благоприятное для населения регионов -получателей финансовой помощи решение о предоставлении дополнительной финансовой помощи может привести к последствиям, имеющим негативный эффект не только для жителей конкретных регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных финансов). При этом вероятность наступления таких эффектов возрастает, если получение дополнительной финансовой помощи наблюдается периодически.

Фактором, способствующим наличию  мягких бюджетных ограничений у  российских региональных властей, служит не только увеличение общего объема финансовой помощи, предусмотренной законом  о федеральном бюджете. Продолжает оставаться высоким объем финансовых ресурсов, объявленный уже перед началом финансового года, однако полномочия по принятию решений о конкретной методике их распределения делегируются правительству, которое принимает подобные решения в течение финансового года. В результате региональные власти не располагают информацией о том, каким образом будут распределяться те или иные средства, что создает стимулы для возникновения мягких бюджетных ограничений, а также для стремления региональных властей к получению дополнительной финансовой помощи.

Так, в 2004 г. около 25% средств, направляемых на дотации для сбалансированности региональных бюджетов, не было распределено между регионами законом о федеральном бюджете: дотации бюджетам субъектов Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в сумме 15 млрд. 194 млн. 335 тыс. руб. распределялись согласно приложению 36 к закону о федеральном бюджете, а порядок распределения и размеры дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 4,965 млрд. руб. определялись правительством Российской Федерации.

Создание таких резервов, порядок  использования которых четко  не определен в начале финансового года, может оказать негативное воздействие и на фискальное поведение региональных властей (в виде попытки получить еще не распределенные финансовые ресурсы центра вместо того, чтобы оптимизировать собственные финансовые ресурсы), и на контроль за распределением и использованием данных средств.

Такая же практика сохраняется и  в 2005 г. На рис. 3 представлена динамика дотаций на стабилизацию региональных бюджетов исходя из методики распределения данных средств и по усмотрению правительства.

Как видно из представленных на рис. 3 данных, доля и объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов, порядок распределения которых определяется правительством, значительны и в 2004 г., и в 2005 г. Доля этих средств составляет примерно 1/4 общего объема дотаций на поддержание сбалансированности региональных бюджетов.

Порядок и правила распределения  дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2004 г. были разработаны и утверждены постановлением правительства во второй половине финансового года. Основной чертой указанных правил является то, что они обычно опираются на отчетные показатели региональных бюджетов, хотя использование таких показателей было признано неэффективным еще в 1998 г.

Рисунок 3 Динамика объема и доли дотаций на стабилизацию региональных бюджетов, распределяемых исходя из методики распределения данных средств и по усмотрению правительства (млрд. руб.)

В соответствии с постановлением правительства правом на получение дотаций на сбалансированность бюджетов обладают регионы, у которых отношение первоочередных расходов консолидированного бюджета (расходы на оплату труда, начисления на оплату труда, на обеспечение платежей по обязательному медицинскому страхованию за неработающее население, компенсация разницы между установленным уровнем платежей граждан за жилищно коммунальные услуги и экономически обоснованными тарифами, капитальный ремонт жилищного фонда, выплата населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) за 5 месяцев 2004 г. к консолидированным доходам за 5 месяцев 2004 г. составило не менее 60%.

Размер предоставляемой дотации  отдельному региону зависит от суммы  расходов консолидированного бюджета  данного региона за 2003 г., от отношения его первоочередных расходов к доходам за 5 месяцев 2004 г., от уровня его бюджетной обеспеченности после распределения средств ФФПР в 2004 г.

Предоставление дотаций происходит в два этапа. На первом этапе (в  сентябре 2004 г.) регионам было перечислено 30% всего объема дотаций на поддержание сбалансированности региональных бюджетов. На втором - в октябре 2004 г. согласно данному постановлению должны были быть перечислены оставшиеся 70% дотаций, которые распределялись между регионами на основе всех описанных выше показателей, но с применением корректирующего коэффициента.

Этот корректирующий показатель выполнения мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Федерации должен был учитывать деятельность субфедеральных властей, направленную на улучшение финансового состояния региона.

Корректирующий показатель рассчитывался  на основе:

1. снижения кредиторской задолженности регионального бюджета по оплате труда, начислениям на оплату труда, предоставлению государственных пособий гражданам, имеющим детей, и оплате коммунальных услуг;
2. коэффициента снижения недоимки по региональным и местным налогам и налогу на прибыль в части, зачисляемой в консолидированный бюджет субъекта Федерации;
3. коэффициента снижения неурегулированной задолженности субъекта Федерации перед федеральным бюджетом.

Таким образом, была сделана попытка  компенсировать негативные эффекты предоставления нерегулярной дополнительной финансовой помощи, а также стимулировать использование дотаций региональными властями на проведение мер по оздоровлению региональных финансов.

Вместе с тем рациональность существования дотаций на сбалансированность региональных бюджетов, распределяемых исходя из отчетных показателей и предусматривающих в определенной мере целевой характер использования получаемых регионом средств, кажется  небесспорной.

Аналогичного эффекта можно  было достичь, с одной стороны, путем  увеличения объема ФФПР, а с другой - за счет предоставления различного рода обусловленных субвенций на оздоровление региональных финансов. Причем оба мероприятия могли бы быть заранее предусмотрены законом о федеральном бюджете на 2004 г. Все индивидуальные и выходящие за общие рамки потребности в дополнительных средствах со стороны регионов, не связанные с чрезвычайными ситуациями, могут решаться путем привлечения заимствований в рыночном секторе. Это увеличило бы определенность для регионов при составлении своих бюджетов, а также отчасти снизило остроту проблемы мягких бюджетных ограничений (в случае активного использования заимствований проблема мягких бюджетных ограничений может проявляться при предоставлении финансовой поддержки субнациональным властям из за невозможности выполнения последними своих обязательств по погашению привлеченных займов).

Представляется более эффективным  не только распределять всю запланированную финансовую помощь регионам через заранее установленные механизмы, но и сообщать информацию региональным властям об объеме финансовой помощи каждому региону до наступления планового периода. При этом необходимо либо воздержаться от предоставления сверхплановых финансовых ресурсов, либо предусмотреть в федеральном законодательстве исчерпывающий перечень случаев, когда предоставляется дополнительная помощь, а также правила ее предоставления.

3. Пути увеличения доходов Государственного бюджета

1. Формирование Федерального бюджета в 2005 г.

Налоговые доходы федерального бюджета  на 2005 г. сформированы в объеме 2 трлн. 232 млрд. 700 млн. руб. (11,93% ВВП или 10,05% ВВП - без учета ЕСН), что почти на 3,5 п.п. ВВП меньше, чем в соответствии с законом о бюджете на 2004 г. В основном данное снижение объясняется изменением классификации доходов, в результате чего поступления таможенной пошлины, ранее отражавшиеся в разделе налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, в бюджете 2005 г. отнесены к неналоговым доходам (доходы от внешнеэкономической деятельности). Кроме того, с 2005 г. поступления налогов на совокупный доход направляются в территориальные бюджеты.

В классификации 2004 г. объем налоговых  доходов федерального бюджета в 2005 г. без учета ЕСН должен составить около 2 трлн 834 млрд. руб., или 15,1% ВВП, что практически на 1,6 п.п. ВВП выше аналогичного показателя в законе о бюджете на 2004 г., но на 1,1 п.п. ниже фактического уровня налоговых доходов за 2004 г. (около 16,2% ВВП). Суммарный уровень доходов федерального бюджета в законе 2004 г. практически сопоставим с уровнем доходов в законе о федеральном бюджете на 2005 г. - 17,90 и 17,77% ВВП соответственно. При этом по итогам 2004 г. уровень доходов федерального бюджета оказывается выше данных показателей на 2,5-2,6 п.п. (20,6% ВВП).

Основной причиной снижения уровня доходов федерального бюджета в 2005 г. по сравнению с фактическим  уровнем доходов 2004 г. является сокращение в 2005 г. эффективной ставки единого социального налога приблизительно на 280 млрд. руб., или 1,5 п.п. ВВП, а также снижение доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от деятельности государственных и муниципальных организаций практически на 0,8 п.п. ВВП.

Таблица 4

Доходы в законах о бюджете  и исполнение федерального бюджета  в 2003-2005 гг. (млн руб.)

Продолжение таблицы 4

Таблица 5

Доходы в законах о бюджете  и исполнение федерального бюджета  в 2003-2005 гг. (%)