Проблемы увеличения дохода Государственного бюджета

При анализе подобных показателей исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их сопоставлении с результатами исполнения федерального бюджета необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что начиная с 2003 г. были приняты меры по увеличению степени централизации налоговых доходов в федеральном бюджете. Напомним, что в 2003 г. вступили в силу такие решения, как полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог, а также переход к полному зачислению доходов от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет. В 2004 г. эта тенденция усилилась - был отменен налог с продаж и целый ряд сборов, доходы от которых зачислялись в бюджеты субъектов РФ, увеличена федеральная доля НДПИ.

Однако эти мероприятия были полностью компенсированы за счет таких мер в области межбюджетного перераспределения налоговых доходов, как передача федеральной части налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса полностью в бюджеты субъектов Российской Федерации, передача федеральной доли акцизов на водку и ликероводочные изделия с одновременным реформированием порядка уплаты, передача 1 п.п. федеральной ставки налога на прибыль организаций.

В результате налоговые доходы субъектов  Федерации в 2004 г. возросли на 0,6п.п. ВВП по сравнению с предыдущим годом. Это произошло, главным образом, из за увеличения поступлений налога на прибыль на 1,2 п.п. ВВП. Рост доходов от налога на прибыль был вызван как увеличением региональной доли налога на прибыль, так и ростом налоговой базы. Можно предположить, что положительно на рост налоговой базы налога на прибыль повлияло снижение базовой ставки НДС с 20% до 18% в 2004 г. Согласно некоторым гипотезам, рост поступлений налога на прибыль в 2004 г. был связан с возросшей дисциплиной налогоплательщиков, вызванной активными действиями федеральных властей применительно к НК ЮКОС.

При этом анализ показателя налоговых  доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения показывает, что в 2004 г. межрегиональная неравномерность этого показателя возросла - так, значение соответствующего индекса Джини за год возросло и составило 0,57 (0,52 в 2003 г.). Снижение налоговых доходов в реальном выражении произошло только у 4-х субъектов Федерации: Республика Адыгея, Астраханская область, Саратовская область, Республика Алтай. Одновременно максимальный прирост налоговых доходов в абсолютном выражении был достигнут в г. Москва, Республика Татарстан, Тюменская область, ХантыМансийский АО, Республика Мордовия, то есть в либо регионах с высокой бюджетной обеспеченностью (первые четыре), либо с высокой долей налога на прибыль в структуре налоговых доходов - Республика Мордовия. Анализ изменения душевых налоговых доходов показывает, что максимальный положительный прирост налоговых доходов на душу населения в реальном выражении был достигнут в таких регионах, как Эвенкийский АО, Республика Мордовия, Чукотский АО, Тюменская область, Ханты Мансийский АО. Успехи Тюменской области и Ханты Мансийского АО легко объясняются высокими ценами и нефть, а также мероприятиями по доначислению налогов некоторым нефтяным компаниям, соответственно, ростом налоговых платежей нефтедобывающих компаний в региональные бюджеты. Значительный же рост налоговых доходов надушу населения в реальном выражении в Эвенкийском АО, Республике Мордовия и Чукотском АО объясняется высокой долей налога на прибыль в их доходах.

Таким образом, результаты анализа  дают основания утверждать о росте  налоговых доходов во всех регионах, за исключением четырех. Вместе с тем неравномерность распределения налоговых доходов в 2004 г. только возросла, что объясняется ростом значения для их доходов налога с неравномерно распределенной базой, как налог на прибыль. Справедливость этого тезиса подтверждает тот факт, что среди регионов, выигравших от перераспределения налоговых ресурсов, есть как высокодотационные - Эвенкийский и Чукотский автономные округа и др., так и недотационные - Тюменская область, Ханты Мансийский АО и др. Единственное, что объединяет эти регионы, - значительные платежи по налогу на прибыль в абсолютном или относительном выражении. Другие решения в области налоговой политики, вступившие в силу в 2004 г., не оказали такого же ярко выраженного эффекта на все регионы страны. Так, отмена налога с продаж, значительного для Москвы, не привела к снижению налоговых доходов данного региона. А изменение схемы распределения акцизов на горюче смазочные материалы не было в полной мере скомпенсировано другими перераспределеительными мероприятиями только в Саратовской области.

В 2004 г., в отличие от 2003 и 2002 г., был  зафиксирован совокупный профицит консолидированных бюджетов субъектов Федерации в размере 0,2% ВВП. Указанный профицит привел к увеличению остатков средств бюджета на конец отчетного периода на 0,6 п.п. до 1,2% ВВП. К источникам финансирования, использовавшимися регионами в 2004 г., можно отнести выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение кредитов от имени субъектов Федерации и муниципальных образований, а также приватизацию государственного и муниципального имущества. Примечательно, что, как и в 2003 г., по итогам 2004 г. в целом по стране сложился отрицательный баланс такого источника финансирования бюджетного дефицита, как федеральные бюджетные ссуды (т.е. в 2004 г. в целом по стране субъекты Федерации погасили своих обязательств по ссудам в большем объеме, чем получили новых ссуд). Это можно расценивать как перелом негативной тенденции, действовавшей до 2003 г.

Анализ количественных характеристик  финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета (см. табл. 10) показывает, что объем перечисляемых субнациональным бюджетам федеральных финансовых ресурсов на безвозмездной основе, несмотря на значительное увеличение налоговых доходов федерального бюджета, увеличился в номинальном выражении незначительно и в 2004 г. был зафиксирован на уровне около 401 млрд. руб. или 2,39% ВВП (2,85% ВВП в 2003 г.). В реальном же выражении произошло снижение финансовой помощи региональным бюджетам на 3% по сравнению с уровнем 2003 г.

Расходы федерального бюджета на предоставление финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в 2003 г. не претерпели существенных изменений по сравнению с рядом предшествующих лет. Несмотря на проведенные реформы, отличительными характеристиками данного вида федеральных бюджетных расходов попрежнему являются значительные суммы средств, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования без наличия каких либо методологических и финансово экономических обоснований. В общем объеме переданных ресурсов доля финансовой помощи, распределяемой на формализованной основе, составляет около 60%. Как и в предшествующие годы, на формализованной основе осуществлялось формирование и распределение только ограниченного объема финансовой помощи (Федеральный фонд финансовой поддержки, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных финансов). При этом даже в части указанных средств не была утверждена на уровне официального нормативно правового акта практически ни одна процедура формирования и распределения. Исключение составил Фонд реформирования региональных финансов, методика формирования и распределения которого утверждена на уровне постановления правительства Российской Федерации, что являлось условием Всемирного банка, за счет средств которого производится финансирование данного вида финансовой помощи. Вместе с тем в 2004 г. наметилась положительная тенденция в утверждении методик формирования и распределения фондов финансовой помощи регионам на уровне постановлений правительства. Однако решения по формализации финансовой помощи регионам, принятые в 2004 г., вступят в силу в 2005 г.

Все прочие формы финансовой поддержки  были сформированы и распределены вне четких методологических процедур (за исключением части дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации).

Характерной чертой 2004 г., как и 2003 г., стал пересмотр закона о бюджете  и увеличение изначально предусмотренных  сумм финансовой помощи регионам на 73 млрд. руб. Необходимо отметить, что в последние четыре года такие изменения стали достаточно привычными, что ставит под сомнение эффективность проведенной реформы распределения финансовой помощи регионам.

Проблема ежегодного пересмотра закона о бюджете и увеличения изначально предусмотренных сумм, направляемых в региональные бюджеты, заключается не только в том, что дополнительно выделяемые суммы не подлежат распределению в соответствии с формализованной процедурой, лежащей в основе подготовки закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ежегодное увеличение размеров финансовой помощи по сравнению с первоначально заявленными суммами, а также отсутствие заранее известных правил распределения этих дополнительных средств приводит к существенному смягчению бюджетных ограничений субнациональных властей, о котором подробно изложено ниже. Другими словами, в случае, если региональные власти заранее ожидают увеличения объемов финансовых ресурсов, направляемых в регионы, а также предполагают отсутствие формальных правил распределения этих ресурсов, то это оказывает негативное воздействие на эффективность их деятельности по предоставлению общественных благ на своей территории. В частности, если региональные власти предполагают, что при распределении дополнительной финансовой помощи федеральные власти будут ориентироваться не на объективные характеристики регионального налогового потенциала и расходных потребностей, как это происходит при распределении трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, а на такие показатели нуждаемости, как задолженность по заработной плате, величина кредиторской задолженности в жилищно-коммунальном секторе, то это не способствует принятию мер в области повышения эффективности бюджетных расходов и проведению реформы общественного сектора.

В качестве примеров существующего  порядка и принципов распределения дополнительной финансовой помощи можно привести следующие решения:

1. Фонд компенсаций был увеличен в течение 2004 г. с 49, 9 млрд. руб. до 56, 2 млрд. руб., то есть на 13%;
2. Фонд софинансирования социальных расходов - с 3,3 млрд. руб. до 6,3 млрд. руб., что составило 91%;

3. Дотации на сбалансированность  региональных бюджетов - с 20,2 млрд. руб. до 21,8 млрд. руб. (на 8%).

Приведенные соображения свидетельствуют о том, что в последние годы явно замедляется начатый в 1997-1998 гг. процесс реформирования межбюджетных отношений, а в некоторых случаях (например, с точки зрения соотношения федеральных ресурсов, распределяемых между регионами на формализованной и дискреционной принципах) в 2002-2004 гг. наблюдался определенный регресс. Такое положение может объясняться несколькими причинами.

Во-первых, в настоящее время  сохраняется объективная перегруженность  бюджетной сферы федеральными расходными обязательствами, не обеспеченными соответствующим финансированием. В условиях несоответствия общего объема расходных обязательств имеющимся в распоряжении властей финансовым ресурсам для органов власти естественно стремление к тому, чтобы иметь в своем распоряжении свободные ресурсы, которые могут быть оперативно направлены в тот или иной регион в зависимости от возникающих потребностей.

Во вторых, полномочия по распределению  финансовой помощи между региональными бюджетами вне прозрачных нормативно закрепленных процедур являются важнейшим рычагом воздействия на решения и политику субнациональных властей. В условиях высокой степени межрегиональной неравномерности бюджетной обеспеченности, характерной для России, является необходимой относительно высокая степень централизации налоговых доходов в федеральном бюджете и, соответственно, большой объем перераспределяемых между регионами бюджетных ресурсов. Таким образом, степень влияния на региональные власти, формально обладающие определенной степенью независимости в принятии решений в рамках собственной компетенции, может быть значительной с использованием финансовых механизмов. Эта ситуация является одной из основных причин, по которой использующиеся в течение нескольких лет методики распределения основных видов финансовой помощи не были закреплены в бюджетном законодательстве. Однако в 2004 г. был принят ряд решений, позволяющий не только говорить об увеличении прозрачности межбюджетных отношений, но и о некотором изменении их сущностях характеристик.

4. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей

Объем финансовых ресурсов, распределяемых в виде финансовой помощи между бюджетами субъектов Российской Федерации, в последние годы значительно превышает тот объем финансирования, который был изначально предусмотрен законом о федеральном бюджете на данный финансовый год и доведен до сведения региональных властей. Так, в 2003 г. выделение дополнительной финансовой помощи регионам по различным каналам производилось в увязке со стремлением обеспечить благоприятные для федерального центра результаты парламентских выборов в декабре 2003 г.

В 2004 г. подобная практика была продолжена. В течение года принимались законодательные акты о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете, направленные на распределение дополнительных доходов федерального бюджета, в том числе и с целью увеличения расходов по статьям финансовой помощи. На рис. 2 представлены данные, характеризующие разницу между объемом финансовой помощи регионам, заложенным в закон о федеральном бюджете, принятый парламентом и подписанный президентом непосредственно перед началом финансового года, и объемом финансовой помощи, зафиксированным законом о федеральном бюджете, действовавшим на конец финансового года, т.е. с учетом изменений и дополнений, которые были внесены в данный закон в течение года.

Рисунок 2 Превышение финансовой помощи регионам, предусмотренной законом о бюджете, принятым перед окончанием финансового года, по сравнению с предусмотренной законом о федеральном бюджете, принятым перед началом финансового года

Из представленных на рис. 2  данных видно, что в 2003 и 2004 гг. увеличение объема финансовых ресурсов, распределяемых дополнительно к предусмотренному в первоначальном варианте закона о федеральном бюджете объему, достигло значительных величин. Если закон о федеральном бюджете на 2002 г. в конце 2002 г. предусматривал для распределения между бюджетами субъектов Федерации лишь на 4,2% больше средств, чем было заявлено перед началом финансового года, то по итогам 2003 г. этот показатель достиг 34,8%, а по итогам 2004 г. - 26,7% по отношению к сумме, предусмотренной законом о бюджете.

Подобное явление может иметь  несколько причин. Во первых, недостаточно качественное финансовое планирование, когда в начале года не были оценены в полной мере как показатели доходов федерального бюджета, так потребности регионов в финансовых ресурсах. Во вторых, вполне вероятно, что федеральные власти сознательно оставляли в своем распоряжении значительный объем финансовых ресурсов с целью их распределения в течение финансового года между теми регионами, которые по экономическим и (или) политическим причинам нуждаются в дополнительном финансировании. В третьих, такая ситуация могла быть обусловлена тем обстоятельством, что планирование доходных и расходных показателей федерального бюджета осуществлялось исходя из консервативного прогноза внешнеэкономической конъюнктуры, а благоприятное развитие событий на мировых сырьевых рынках приводит к получению большого объема дополнительных доходов, часть из которых распределяется между регионами в виде финансовой помощи.

Независимо от возможных причин (скорее всего, в той или иной степени  правомерны все три высказанных  выше предположения) сложившаяся ситуация оказывает самое негативное влияние на стимулы региональных властей к проведению эффективной бюджетной политики. Ситуация, при которой федеральные власти при распределении финансовых ресурсов не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, в которых наблюдаются финансовые трудности, в мировой литературе называется ситуацией мягких бюджетных ограничений. Как показывает мировой опыт, мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей приводят к возникновению целого ряда негативных экономических эффектов - как превышение эффективного уровня бюджетных расходов, так и эффекты более общего характера (создание препятствий для роста частных инвестиций и рост неэффективных инвестиционных проектов повышенного риска).