Проблемы увеличения дохода Государственного бюджета

Выросли расходы только по статье Международная деятельность- на 0,1 п.п. ВВП - для федерального и консолидированного бюджетов и на социальную политику в территориальных бюджетах - также на 0,1 п.п. ВВП. Таким образом, совокупный объем расходов по итогам 2004 г. оказался ниже, чем в предыдущем году, для бюджетов всех уровней: на 1,6 п.п. ВВП - для федерального бюджета, на 0,8 п.п. ВВП - для территориальных бюджетов и на 1,9 п.п. ВВП для консолидированного бюджета.

2. Основные события в бюджетной сфере и изменения налогового законодательства

В 2004 г. в рамках налоговой реформы  были осуществлены изменения налогового и бюджетного законодательства РФ. В частности, изменения коснулись единого социального налога (базовая ставка ЕСН снижена с 35,6 до 26% для годовых зарплат работника в пределах 280 тыс. руб., для годовых зарплат работника размером от 280 тыс. до 600 тыс. руб. ставка ЕСН устанавливается на уровне 10% и для зарплат свыше 600 тыс. руб. - на уровне 2%). Изменения шкалы ЕСН вступают в силу с 2005 г., в результате чего потери бюджетной системы в 2005 г., согласно оценкам Минфина РФ, должны будут составить около 280 млрд. руб.

В законодательство также были внесены  изменения в отношении экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, которые в целом должны были привести к увеличению нагрузки на нефтяную отрасль и, по планам правительства РФ, частично компенсировать дефицит Пенсионного фонда. Так, согласно новой шкале экспортных пошлин при цене на нефть до 15 долл. за баррель пошлина составит 0%; при цене от 15 до 20 долл./барр. - до 35% разницы между фактической ценой нефти и 15 долл.; при цене от 20 до 25 долл./барр. - не более 12,78 долл. плюс 45% разницы между фактической ценой нефти и 20 долл.; при цене свыше 25 долл./барр. -не более 29,2 долл. и 65% разницы между фактической ценой нефти и 25 долл. В свою очередь, в формуле расчета НДПИ базовая ставка налога повышена с 347 руб. до 400 руб. за 1 т, также был увеличен не облагаемый налогом порог цены на нефть с 8 до 9 долл. Кроме того, в формуле расчета НДПИ был пересмотрен курс рубля с 31,5 руб. до 29 руб. за 1 долл. По оценкам правительства, заниженный курс рубля в формуле НДПИ приводил к тому, что в нефтяной отрасли оставалось дополнительно около 1 млрд. долл. Соответствующие изменения НДПИ должны вступить в силу с 2005 г.

Кроме того, в целях компенсации  потерь федерального бюджета от снижения ставки ЕСН были внесены изменения в Бюджетный кодекс, касающиеся перераспределения в пользу федерального бюджета 1,5 п.п. ставки налога на прибыль. В результате ставка, по которой зачисляются поступления налога на прибыль в федеральный бюджет, увеличивается до 6,5%. Также изменения бюджетного законодательства касались увеличения с 2005 г. нормативов отчисления по налогу на добычу полезных ископаемых и регулярных платежей в федеральный бюджет, передачи водного налога на федеральный уровень и соответственно передачи полностью в доходы субъектов РФ единого сельскохозяйственного налога.

С 2005 г. правительство РФ во взимании налога на добавленную стоимость планирует переход от принципа страны происхождения к принципу страны назначения по нефти и газу со странами СНГ (с Украиной, Белоруссией, Казахстаном и Молдовой). В результате этого потери бюджета РФ оцениваются в размере 39,9 млрд. руб. Правительство считает возможным компенсировать данные потери бюджета путем увеличения ставки налога на добычу полезных ископаемых для нефти и газа.

В течение 2004 г. активно обсуждались вопросы реформирования налога на добавленную стоимость. В частности, уже в 2004 г. были приняты изменения законодательства по НДС, заключающиеся в установлении порядка взимания НДС по принципу страны назначения в отношении операций с Белоруссией. В 2005 г. Минфин РФ планирует рассмотреть вопрос о снижении базовой ставки НДС с 18 до 15%—16% и одновременной отмене льготной 10% й ставки, начиная с 2006 г. Рассматриваются также и другие варианты вплоть до установления единой ставки на уровне 13%. С 2006 г. также планируется переход с кассового метода на метод начислений при уплате НДС, при этом исключения могут быть сделаны для малого бизнеса. Также в отношении экспортных операций и капиталовложений правительство РФ высказывало предложения рассмотреть варианты ускоренного возмещения НДС. Кроме того, рассматривалась возможность возложения на банки функций сбора информации об уплате налога на добавленную стоимость. При этом, согласно официальным заявлениям представителей Минфина РФ, в 2004 г. правительство полностью отказалось от идеи введения НДС счетов. Напомним, что с 1 января 2004 г. базовая ставка НДС была снижена с 20 до 18%.

В 2004 г. Минфин РФ начал рассмотрение вопроса об изменении Налогового кодекса в отношении трансфертного ценообразования. Основные изменения должны заключаться в уточнении перечня взаимозависимых лиц и его расширении за счет компаний с различной структурой собственности. Также для обоснования цены сделки налогоплательщик по требованию налоговых органов должен предоставить ряд документов согласно четко определенному перечню, включающему маркетинговые исследования.

22 августа 2004 г. Госдума приняла  закон о монетизации льгот,  который включал льготы на  медицинское обслуживание, жилищно-коммунальные  услуги, проезд в транспорте и  др. Большинство отмеченных в законе льгот должны быть профинансированы за счет средств федерального бюджета, суммарный объем расходов федерального бюджета на эти цели должен составить около 171,2 млрд. руб. При этом за счет средств субъектов Федерации должны быть профинансированы льготы следующим категориям населения: ветеранам труда, гражданам, необоснованно репрессированным по политическим мотивам, и лицам, работавшим в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. В свою очередь, Минфин РФ высказывал готовность в 2005 г. направить 5-10 млрд. руб. для помощи регионам при переходе к монетизации льгот. Данные средства будут выделяться из Резервного фонда, общий объем которого составляет 30 млрд. руб.

Объем Стабилизационного фонда  на 1 января 2005 г. составляет около 522,3 млрд. руб. Согласно проекту федерального бюджета в 2005 г. поступления в стабилизационный фонд оцениваются на уровне 387,7 млрд. руб., прогнозируемый объем его использования - 242,6 млрд. руб., в том числе 74,7 млрд. руб. планируется направить на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, 167,9 млрд. руб. - на погашение внешнего долга России.

В целом Минфин РФ планирует в  ближайшие 2 года завершить налоговую реформу, главными итогами которой могут стать снижение налоговой нагрузки и упрощение налоговой системы РФ. Так, если в 1998 г. количество налогов составляло 52, то к 2006 г. оно должно сократиться до 15. По оценкам Минфина, одним из наиболее важных вопросов предстоящего реформирования остается трансфертное ценообразование.

3. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы

2004 г. не был отмечен кардинальными  изменениями действующей системы  межбюджетных отношений. Структура  налоговых доходов и налоговых  полномочий различных уровней  власти осталась в целом аналогичной  предыдущему году, за исключением нескольких незначительных изменений. На федеральном уровне продолжали действовать устоявшиеся в течение последних нескольких лет каналы финансовой поддержки региональных бюджетов -межбюджетные трансферты в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенции и субсидии из Фонда компенсаций, межбюджетные трансферты из Фонда регионального развития, Фонда реформирования региональных финансов, прочие виды межбюджетных перечислений, которые распределялись на основании ранее одобренных принципов. На фоне роста доходов федерального бюджета в реальном выражении финансовое состояние субнациональных бюджетов с учетом получаемой федеральной финансовой помощи можно охарактеризовать как стабильно устойчивое.

Вместе с тем налогово бюджетные  аспекты взаимоотношений между органами власти различного уровня находились в центре внимания экспертного сообщества в течение всего рассматриваемого периода. Во первых, в 2004 г. вступили в силу принятые в предыдущем году решения об отмене налога с продаж и о перераспределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами с целью компенсации выпадающих бюджетных доходов от отменяемого налога, начал функционировать обновленный налог на имущество организаций. Во вторых, на протяжении года обсуждались изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, рассматриваемые в парламенте в рамках федеративной реформы, законодательное оформление которой началось в 2003 г.⁵ В третьих, широко дискутировавшееся принятие законодательства, направленного на ликвидацию необеспеченных мандатов (получившее название монетизация льгот), тесно связано с построением межбюджетных отношений. В четвертых, решение о фактической отмене выборности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации также будет оказывать влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов в среднесрочной перспективе. Закон о федеральном бюджете на 2005 г. был разработан и принят не только с учетом изменений в системе межбюджетных отношений, в него также были заложены некоторые принципы начинающейся реформы бюджетного процесса.

1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня

В целях анализа основных тенденций 2004 г. в области отношений между  бюджетами различных уровней, рассмотрим структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее изменение в течение последних лет. В табл. 3 представлены данные, характеризующие долю налоговых доходов, доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.

Таблица 3

Доля некоторых показателей  бюджетов субъектов Федерации в  консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992-2004 гг. (%)⁶

Изданных, приведенных в табл. 3, видно, что начиная с 2001 г. (с учетом зачисления части доходов от единого социального налога в федеральный бюджет) доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России колеблется в пределах 35-38% с превышением этого уровня в 2003 г. По итогам исполнения бюджетов Российской Федерации в 2004 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свыше 36% налоговых доходов, поступивших в бюджетную систему, по сравнению с 39,6% годом ранее. Вместе с тем доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации (без учета финансовой помощи из Федерального бюджета) в графе Доходы консолидированного бюджета России снизилась с 37,6% в 2003 г. до 34,1% в 2004 г.

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в последние годы доля доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России была ниже аналогичного показателя, рассчитываемого в отношении налоговых доходов. Это объясняется, прежде всего более высоким объемом неналоговых доходов федерального бюджета в отсутствие в данных расчетов такого важного источника неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации, как межбюджетные трансферты.

В то же время доля расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации увеличилась с 50,0% до 50,8%.

В этой связи интересно обратить внимание на тот факт, что по итогам 2004 г. произошло увеличение доходов  консолидированного бюджета Российской Федерации - с 31,1% ВВП в 2003 г. до 32,3% (на 1,2 п.п.). При этом налоговые доходы консолидированного российского бюджета (без учета внебюджетных фондов) выросли в большей степени - на 1,4 п.п. ВВП. При этом в значительной степени (0,8 п.п. ВВП) этот рост произошел за счет федерального бюджета, в то время как налоговые доходы консолидированных бюджетов Российской Федерации выросли не так значительно - до 10,6% ВВП с 10% ВВП в 2003 г.. Именно это обстоятельство и обусловило снижение доли налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в налоговых доходах консолидированного бюджета России. Одновременно с незначительным увеличением налоговых доходов в 2004 г. наблюдалось некоторое падение совокупных итоговых доходов региональных бюджетов до 14,3% ВВП с 14,5% в 2003 г., вызванное сокращением федеральной финансовой помощи.

Из представленных выше данных можно  сделать вывод о некоторой  централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации: налоговая нагрузка в целом по стране возросла, однако это увеличение в большей мере затронуло федеральный бюджет. В то же время федеральная финансовая помощь регионам, рассчитанная как доля ВВП, сократилась при росте доли расходов региональных бюджетов в консолидированном бюджете РФ. Все это говорит о возросшем вертикальном дисбалансе в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти. Вместе с тем при анализе структуры распределения доходов между уровнями бюджетной системы в 2004 г. необходимо принимать во внимание поступление в этот период в бюджеты всех уровней налоговых доходов, доначисленных в результате проверки НК ЮКОС и аффилированных с ней компаний, что могло внести свои искажения в анализируемые показатели⁸.

Рассматривая состояние налоговых  доходов консолидированных региональных бюджетов в 2004 г., необходимо отметить, что как и ранее, более половины налоговых доходов обеспечивают поступления двух налогов - налога на доходы физических лиц (32% налоговых доходов региональных бюджетов) и налога на прибыль организаций (37%). Следует отметить, что поступления этих двух налогов по отношению к ВВП в 2004 г. выросли - доходы от налога на доходы физических лиц сохранились на прежнем уровне (около 3,4% ВВП), а поступления налога на прибыль резко выросли (с 2,7% ВВП до 3,9% ВВП). Также продолжился рост поступлений акцизов (до 0,8% ВВП) и падение доходов от платежей за пользование природными ресурсами (до 0,9% ВВП). Налоги на малый бизнес выросли (на 0,1% ВВП), после незначительного падения в 2003 г.