Подходы к выводу региона из кризиса

 

В рамках федерального бюджета  создается Фонд оздоровления финансов субъектов РФ, из средств которого будет оказываться помощь тем  регионам, власти которых проделают  предварительную работу по проведению антикризисных мер - по нормализации управления бюджетом, т.е. выполняют  добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. В бюджетах регионов 2003 года, которые не имеют  серьезных проблем платежеспособности, тоже могут появиться целевые  бюджетные Фонды, средства которых  будут направляться на санацию бюджетов муниципальных образования. Логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем, кто готов сам  исправить свое положение. Таким  образом, антикризисное управление муниципальными образованиями вводится без его законодательного оформления кок такового.

 

Как показывает арбитражная  практика, само муниципальное образование  попадает в сложные ситуации вместе с предприятием-банкротом. Статья 104 п.4 и п.5 Федерального Закона о банкротстве  содержит положения, которые обязывают  органы муниципального образования  принять на свой баланс жилищный фонд социального использования, детские  дошкольные учреждения и объекты  коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона. Причем передача указанных объектов органам  местного самоуправления осуществляется по фактическому состоянию, без каких-либо дополнительных условий.

 

В еще более сложное  положение попадают администрации  муниципальных образований при  банкротстве градообразующих предприятий. В деле о банкротстве таких  предприятий орган местного самоуправления является обязательным участником. Ему  предписано законом право ходатайства  о введении внешнего управления на предприятии, а при поручительстве по обязательствам должника, он имеет  также право предложить кандидатуру  внешнего управляющего. Орган местного управления может ходатайствовать  о продлении срока внешнего управления на 1 год, а при представлении поручительства по обязательствам должника, то есть согласившись на субсидиарную ответственность, -0 на срок в 10 лет. За время внешнего управления органы местного самоуправления должны проводить мероприятия по финансовому оздоровлению должника - градообразующего предприятия, изыскать возможность инвестирования в его деятельность, обеспечивать трудоустройство его работников, создание новых рабочих мест и проводить иные меры по восстановлению платежеспособности предприятия-банкрота. Вопрос о продаже предприятия, в конечном счете, также решается по ходатайству органа местного самоуправления. Таким образом, банкротство градообразующей организации при существующих экономических условиях в регионах означает для муниципального образования существенную угрозу.

 

Федеральный закон «О несостоятельности» распространяет свое действие на все  организации, занимающиеся предпринимательской  и коммерческой деятельностью. В  российском законодательстве муниципальные  унитарные предприятия также  попадают под действие закона о банкротстве. В случае банкротства, являясь учредителем  и собственником имущества предприятия, администрация местного самоуправления несет субсидиарную ответственность  по обязательствам муниципального предприятия-должника. Некоторые авторы рекомендуют органам  местного самоуправления вообще не учреждать  муниципальные унитарные предприятия  в тех сферах, где существует конкуренция.

 

Проблема значительно  осложняется, когда банкротству  подвергаются муниципальные унитарные  предприятия, эксплуатирующие объекты  жилищно-коммунального хозяйства, такие  как предприятия водоканала, электрических  и тепловых сетей, газового хозяйства.

 

Коммунальные предприятия  почти во всех регионах России уже  в течение многих лет находятся  в кризисном состоянии из-за низких тарифов, льготного отпуска услуг  и неплатежей потребителей. При желании  процедуру банкротства можно  начать против любого из них в любом  муниципальном образовании.

 

Банкротство муниципальных  предприятий еще более проблематично, если одним из его должников является само муниципальное образование. Вряд ли будет распродано с торгов соответствующее  имущество, поскольку оно является собственностью населения, от имени  которого управляет муниципальное  образование.

 

Объекты ЖКХ имеют такое  же стратегическое значение для населения  муниципального образования, как и  градообразующие предприятия, в  отношении которых закон о  несостоятельности содержит специальные  статьи. Положения этих статей закона по аналогии могут быть распространены на предприятия жилищно-коммунального  хозяйства независимо от их организационно-правовой формы. Собственность предприятий  водоканала, тепло-, электро- и газоснабжения не могут быть ликвидированы.

 

К имуществу муниципальных  унитарных предприятий может  быть применено также положение  п.2 ст.129 ПС РФ об имуществе ограниченно  оборотоспособном. Между тем закон о несостоятельности посвящает процедуре банкротства градообразующих предприятий отдельную главу, а предприятия ЖКХ в законе даже не упоминаются.

 

Все это говорит о том, что в существующем законе о несостоятельности (банкротстве) имеет существенные проблемы в части правового обеспечения  процедуры банкротства муниципальных  коммунальных предприятий. Представляется правомерной и своевременной  постановка вопроса о необходимости  создания особого правового режима для этой собственности в рамках процедур банкротства.

 

Разработка в рамках закона о несостоятельности особого  режима проведения процедур банкротства  коммунальных предприятий - лишь первый шаг для формирования системы  антикризисного управления в муниципальных  образованиях.

 

Кризисные и чрезвычайные ситуации в муниципальных образованиях во многих случаях, как отмечают специалисты  Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО), являются прямыми следствиями нарушений  бюджетного законодательства. Причины кризиса, по их мнению: несоблюдение принципа единства кассы; отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга, управления догом; отсутствие реестра закупок; отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета; ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие казначейского исполнения бюджета; отказ администрации СФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; отсутствие муниципальной казны; неясность процедуры выяснения отношения между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором.

 

При этом федеральным органам  основной акцент имеет смысл сделать  на совершенствовании системы местного налогообложения. Причем в данном случае вариант с введением каких-либо дополнительных местных налогов  или увеличение ставок уже существующих платежей является неприемлемым. В наших специфических условиях, когда средний доход на душу населения в реальном выражении колеблется вокруг 40% от уровня 1991 г. И не превышает 20% соответствующего американского показателя, а рентабельность большинства предприятий продолжает оставаться чрезвычайно низкой, увеличение налоговой нагрузки на юридических и (или) физических лиц не в состоянии повысить доходности местных бюджетов. В данной ситуации более целесообразным может быть частичное перераспределение некоторых налоговых источников между уровнями власти в пользу органов местного самоуправления, а также закрепление за местными бюджетами на постоянной основе отчислений от регулирующих доходов, стабильно поступающих на местный уровень.

 

Не менее важную часть  работы в области укрепления местного самоуправления предстоит сегодня  выполнить органам государственной  власти субъектов РФ. Их основная задача видится в разработке реальных практических механизмов наделения органов местного самоуправления прочной материально-финансовой базы. В качестве таких механизмов могут выступать: эффективные способы  наделения органов местного самоуправления доходообразующей муниципальной собственностью, меры по совершенствованию практики внутри региональных межбюджетных отношений, комплекс мер по стимулированию деловой активности на местах и т.п.

 

В условиях переходной экономики  многие направления финансово-хозяйственной  деятельности местных органов власти оказываются менее перспективными, чем в развитой рыночной среде. В  сельской местности возможности  муниципалитетов по приращению собственной  экономической базы, как правило, менее значительны, нежели в городских  агломерациях. Финансовый кризис придает  муниципальным финансово-кредитным  отношениям малоустойчивый характер. Важен анализ целесообразности реализации в современных экономических  условиях различных направлений  финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, а  также определение наиболее устойчивых во времени и пространстве технологий эффективного и прибыльного использования  внутренних ресурсов муниципальных  территорий.

 

3.2 Зарубежный опыт антикризисного  управления

 

 

Несмотря на все существующие различия в вопросах организации  местного самоуправления, может оказаться  полезным изучение опыта муниципального банкротства в других странах.

 

Так, Бразильская Конституция  среди причин, служащих основанием для применения мер федеральной  интервенции, указывают необходимость  организации финансовой системы  субъекта Федерации: «если, во-первых, субъектом Федерации приостанавливаются выплаты задолженности более  чем за два последних года (кроме  случаев непреодолимый силы) и, во-вторых, при несоблюдении двух установленных  законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией».

 

В Венгрии существует закон  о банкротстве органов местного самоуправления, согласно которому процесс  урегулирования долга может быть инициирован как по отношению  к муниципалитету, так и к бюджетной  организации, финансируемой муниципалитетом, в случае, если они отвечают одному из ниже перечисленных условий:

 

- если муниципалитет или  финансируемая им организация  не оплатили какой-либо счет  или не ответили на требование  кредитора об оплате в случае, когда выставление счета не  требовалось, и не оспорили  и не оплатили счет в течение  60 дней со дня его выставления;

 

- если муниципалитет или  финансируемая им организация  не погасили признанный ими  долг в 60- дневный срок после наступления срока погашения.

 

При возникновении ситуаций неплатежеспособности и муниципалитетов  в Венгрии инициатором процедуры  урегулирования долга может быть мэр, как председатель окружной ассамблей  после того, как городской совет  примет решение при невозможности  немедленного погашения обязательств об инициированного процесса урегулирования долга.

 

Если инициатором процедуры  урегулирования долга является кредитор, то кредитор должен определить правовую основу своего иска против муниципалитета и срок платежа. Ходатайство кредитора  должен содержать документы в  обосновании иска. После начала процедуры  урегулирования долга муниципалитет:

 

- не должен брать на  себя дополнительных долговых  обязательств;

 

- не может учреждать  предприятия;

 

- не может приобретать  доли в предприятиях;

 

- не может обслуживать  долг, возникший до подачи ходатайства.

 

В Испании сенат играет исключительно важную роль в принятии решения относительно того, выполнила  ли автономная община конституционные  и прочие юридические обязательства, либо она находятся в противоречии с общественными интересами , если таковые предъявляются правительством. Законом определяются, что, если независимая община не справляется с выполнением своих обязанностей либо серьезно нарушает общественные интересы. Для принятия каких либо мер правительство должно либо получить согласие президента общины, либо получить всеобъемлющее большинство в Сенате.

 

История возникновения института  муниципальных банкротств в США берет свое начало в 1934 году, гораздо позже аналогичных институтов для коммерческих организаций. В 1937 году был принят федеральный закон о банкротстве и муниципалитетов, который стал основополагающим законом в этой области. Муниципалитет занимает особое место в ряду банкротств. Основная задача закона о банкротстве состоит в том, чтобы продолжать оказывать населению необходимые муниципальные услуги.

 

В соответствии с законодательством  США право возбуждения дела о  несостоятельности принадлежит  исключительно муниципалитету. Поскольку  муниципалитет является органом  власти, деятельность которого основывается на демократических принципах, любое  ограничение текущей деятельности будет рассматриваться как вмешательство  в демократическое управление. У  муниципалитетов, испытывающих финансовые трудности, помимо процедуры банкротства  есть возможность обратиться за помощью  к штату. Однако ситуация складывается таким образом, чтобы муниципалитеты предпочитают объявлять себя банкротами, чему активно сопротивляются штаты. Каждая сторона исходит из своих  интересов. Муниципалитеты пытаются воспользоваться  «мягкостью» режима федерального банкротства  как спасением от жесткости надзора  штата.

 

В США штата имеет право  либо дать, либо отказать в «особом» разрешении своим муниципалитетам  заявить о банкротстве, чтобы  получить федеральную защиту. Условие  согласие штата от федерального вмешательства  защищает суверенитет штата и  нормируется конституционностью федерального закона о банкротстве.