Межбюджетные отношения

Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

1. Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет более эффективно использовать средства и ресурсы, дает возможность выборным органам уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, с полным пониманием его потребностей, обладая необходимой самостоятельностью принятии решений в рамках федерального законодательства. 
2. Принцип «расходы следуют за задачами» означает, что для выполнения возложенных задач каждый уровень власти должен осуществлять соответствующие расходы. Поэтому вслед за четким распределением государственных задач (распределением властных полномочий) следует распределение расходов, которые должны нести власти (распределение доходных полномочий).
3. Принцип «превышение расходов над доходами». Данный принцип вытекает из первых двух принципов. Каждый уровень власти должен знать, сколько денег потребуется для выполнения возложенных на него задач в полном объеме.

Таким образом, подводя итог, отметим, что межбюджетные отношения  это отношения между  органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания - межбюджетные трансферты.

Экономическая сущность межбюджетных отношений состоит в ряде функций: централизации, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении  гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных  социальных услуг и достойного уровня жизни. Основными принципами межбюджетных отношений являются: принцип субсидиарности, принцип «расходы следуют за задачами», принцип «расходы следуют за задачами».

 

1.2. Основные  модели межбюджетных отношений

Отношения между  органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства.

Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

Чем больше государство, чем разнообразнее условия его  существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов  центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем особое внимание уделяется территориальным органам управления, формированию надежной и стабильной доходной базы бюджетов территориального уровня, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

Модель межбюджетных отношений можно определить как  совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых  каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий [18. C. 5].

Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга. Их отличие связано  со спецификой построения бюджетной  системы каждой страны и формами  прохождения средств между ее уровнями.

Необходимо  отметить, что в экономической литературе существует огромное множество взглядов, причем иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений. Однако большинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса [22. C.266]. Таким образом, большинство авторов сходятся на том, что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:

- четком разграничении  бюджетной ответственности и  полномочий в сфере расходов  между различными уровнями власти;

- наделении  каждого уровня власти доходными  источниками, достаточными для  реализации этих полномочий;

- применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг [22. C.267].

Интересным  представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти.

Под централизацией понимается сосредоточение большей  части государственных функций  управления в ведении федерального центра. В результате основные решения принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим следует действовать согласно полученным предписаниям.

Понятие «централизация»  неразрывно связано с процессом  децентрализации как специфической  формой проявления единого государства. В едином государстве власть сосредоточена в руках центра. В нем нет никаких региональных образований с политической самостоятельностью.

От централизованного  государства отличаются единые децентрализованные государства, чья территория разделена  на составные части, обладающие определенной автономией или компетенцией в области принятия решений.

Существуют  следующие модели организации межбюджетных отношений исходя из взаимодействия органов власти разных уровней:

- модель кооперативного  федерализма;

- модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма);

- модель внутригосударственного  федерализма (или связывающая  модель);

- модель межгосударственного  федерализма (или разделяющая  модель) [18. C.6].

Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного устройства. Сотрудничество между федерацией и субъектами, а также непосредственно между субъектами – один из признаков федеративного государства. Отличительной чертой кооперативного федерализма является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально- экономических программ.

Одним из отрицательных  моментов кооперативного федерализма является непрозрачность решений, принимаемых центральными органами власти, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности нижестоящих уровней.

Модели идеального (дуалистического) федерализма не существует в действительности. Дуализм применительно к федерализму означает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между двумя независимыми и равноправными уровнями власти -федерацией и ее субъектами.

В данной ситуации необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов. Другой особенностью модели идеального федерализма является разделение финансовых полномочий между уровнями власти. Уровни власти имеют собственные источники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все их расходы. Ни один из субъектов не зависит от финансовой поддержки федерации или другого субъекта.

Модель дуалистического  федерализма, являясь идеальной  моделью, служит отправной точкой в дискуссиях о федерализме, в том числе дискуссий о реформе федеративной системы. Сравнение реально складывающейся на практике системы с идеальной моделью выступает основанием для проведения реформ. Такой метод принятия решений весьма эффективен.

Модель внутригосударственного федерализма, или связывающая модель, характеризуется распределением компетенции  между уровнями власти по их типу, а  не по государственным задачам или  политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации.

Особенностью  межгосударственного федерализма  или разделяющей модели является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции.

В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией. Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и  разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.

Существует  и другая классификация моделей  межбюджетных отношений. О. Богачева предлагает разделить модели организации межбюджетных отношений на два типа: децентрализованные и кооперативные [28. C. 147].

Децентрализованные  модели характеризуются следующими основными чертами:

- в разграничении  расходных полномочий между различными  уровнями власти ведущая роль  отводится центральному правительству;

- наделение  разных уровней власти полномочиями в сфере налогообложения происходит в соответствии с указанным распределением функций.

Налоговые доходы центрального правительства формируются  из первостепенных доходов, таких как  подоходный налог с физических лиц  и

юридических лиц, акцизы и таможенные пошлины, т. е. с таких доходов, которые имеют ярко выраженную фискальную направленность. В то же время доходы субфедеральных бюджетов пополняются так называемыми второстепенными источниками (налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки);

- высокая степень  финансовой независимости и самостоятельности  региональных властей.

Самостоятельность субфедеральных бюджетов определяется наличием у них прав совместного (федерально-регионального) использования  налоговых баз, а также возможностью вводить любые налоги, не нарушающие межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема преодоления горизонтального дисбаланса решается

путем предоставления целевых грантов.

Кооперативная модель обладает следующими особенностями:

- более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что приводит к более тесному сотрудничеству в сфере межбюджетных отношений центрального и регионального уровней власти;

- увеличение  доли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- высокая степень  централизации управления региональными  государственными финансами со  стороны центрального правительства  и ограничение самостоятельности  региональных властей [28. C. 147].

Итак, первый тип  модели (децентрализованный) характеризуется  наличием двух относительно независимых  уровней государственной власти - федерального и субфедерального. В  основу этой модели положены особенности  налоговой системы, характеризующейся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование как национальным, так и субнациональными правительствами одной налоговой базы, конституционное разграничение предметов ведения и налоговых полномочий.

В кооперативной  же модели бюджетного федерализма делается ставка на совместное использование  федерально-региональных налогов. К  положительным характеристикам  данной модели можно отнести экономичность  централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Таким образом, существуют следующие модели организации  межбюджетных отношений исходя из взаимодействия органов власти разных уровней: модель кооперативного федерализма; модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма); модель внутригосударственного федерализма (или связывающая модель); модель межгосударственного федерализма (или разделяющая модель).

Существует  и другая классификация моделей  межбюджетных отношений. О. Богачева предлагает разделить модели организации межбюджетных отношений на два типа: децентрализованные и кооперативные

Необходимо  отметить, что ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода  времени – баланс власти попеременно  смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов Федерации. Федерализм представляет собой динамичную систему, приспосабливающуюся к постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

 

1.3. Нормативно-правовая  база, регламентирующая межбюджетные  отношения в РФ

В процессе проведения рыночных реформ, формирования механизмов хозяйствования, адекватных рыночной экономике, регионам - субъектам Российской Федерации пришлось столкнуться  с проблемами обеспечения экономической  устойчивости региона в целом  и бюджетно-финансовой устойчивости в частности.