Межбюджетное распределение налогов

Первые серьезные усилия по изменению налоговой системы  были предприняты в 1996 г. и в связи  с обсуждением в Государственной  Думе Налогового кодекса. Однако он во многом консервировал существовавшие в то время недостатки налоговой системы и в силу этого был отвергнут. Для первого этапа реформы налоговой системы характерным являлось также расхождение между декларируемым намерением снизить налоговое бремя и упростить налоговую систему и реальными шагами в противоположном направлении.

Вторая попытка была предпринята в 1998 г. и связана  с обсуждением антикризисной  программы правительства, которая  декларировала уменьшение налогового бремени предприятий и перенос  его на население. Некоторые предложения  программы были реализованы: введен налог с продаж, отменена большая  часть льгот по НДС, принят единый налог на вмененный доход. Однако ситуация не улучшилась, сохранились  высокие налоговые ставки и многочисленные налоговые льготы. Региональные власти имели право предоставлять льготы не только по региональным, но и по некоторым  федеральным регулирующим налогам  в пределах сумм, зачисляемых в  их бюджеты.

Налоговое регулирование  осуществлялось с помощью дифференцированных налоговых ставок и льгот, инвестиционного  налогового кредита в целях сглаживания  негативного влияния реформ на отрасли  региональной экономики и социальной сферы, стимулирования развития приоритетных отраслей экономики, сокращения дифференциации между муниципальными образованиями. Наиболее активно регионы использовали налог на прибыль и на имущество  предприятий[4, с.12].

Налог на прибыль является федеральным регулирующим налогом. На первом этапе региональные власти могли изменить ставку налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, в диапазоне от 0 до 19%.

Налог на имущество предприятий - региональный налог; федеральным законодательством  для него установлена предельная ставка 2%. Широкое использование  налоговых льгот приводило к  существенному снижению поступлений  в бюджеты на всех уровнях.

В целом эффективность  использования налоговых инструментов как на федеральном, так и на региональном уровнях оказалась невысокой всего из-за недостаточной научной проработки вопросов формирования и реализации налоговой политики, отсутствия научно обоснованной стратегии развития экономики России в целом и ее регионов, распыления налоговых льгот между многочисленными их получателями. Второй этап реформирования налоговой системы в России начался с 1 января 1999 г. с введения в действие Первой части налогового кодекса РФ. На сегодняшнее время в часть I НК РФ включены следующие разделы Налоговый Кодекс Российской Федерации, части I и II:

1. Общие  положения

2. Налогоплательщики  и плательщики сборов. Налоговые  агенты. Представительство в налоговых  правоотношениях.

3. Налоговые  органы. Таможенные органы. Финансовые  органы. Органы внутренних дел. Следственные органы. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов внутренних дел, следственных органов, их должностных лиц.

4. Общие  правила исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов.

5. Налоговая  декларация и налоговый контроль.

6. Налоговые  правонарушения и ответственность  за их совершение.

Позже, с 1 января 2001 г., начали действовать  основные направления налоговой  системы - часть II НК РФ. В нее были включены разделы о федеральных  налогах, региональных и местных  налогах и о специальных налоговых  режимах. К 2005 году и по сей день еще не завершены внесения изменений и дополнений второй части налогового кодекса Российской Федерации.

Структура российской налоговой системы по своим основным параметрам соответствует  налоговым системам развитых стран, в которых основным источником налоговых  доходов прямо и косвенно является заработная плата. В условиях крайне низких доходов большей части  населения такая конструкция  налоговой системы неспособна обеспечить финансирование бюджетной сферы даже по минимальным стандартам.

Решение бюджетных проблем правительство  ищет в сокращении бюджетных расходов, прежде всего за счет статей, так  или иначе связанных с удовлетворением  базовых потребностей человека в  образовании, здравоохранении, жилищных услугах. Низкие доходы препятствуют замещению  бюджетных расходов частными, что приводит к дальнейшей деградации социальной сферы.

Если  оценивать результаты второго этапа  реформирования налоговой системы, можно отметить ряд недостатков:

1. Отмена  прогрессивного налогообложения  доходов физических лиц усилило  дифференциацию доходов населения  России.

2. Сокращение  налогового бремени предприятий  происходит в основном за счет  региональных и местных бюджетов, что снижает заинтересованность  территориальных органов власти  в укреплении собственной финансовой  базы.

3. Упразднение  льгот для инвесторов по налогу  на прибыль приводит фактически  к росту налоговой нагрузки  на предприятия, активно занимающиеся  обновлением основных фондов.

За годы реформ произошло углубление различий между регионами, результатами рыночных реформ смогли воспользоваться только немногочисленные сырьевые регионы. Социально-экономические  различия между регионами доходят  до 10 раз, тогда как в развитых странах - 2-4 раза. Это создает условия  для роста сепаратистских настроений, угрожающих целостности государства.                                                                             Первый этап становления налоговой системы в России проходил в условиях преобладающей тенденции децентрализации государства. В результате на региональном уровне сконцентрированы большие полномочия по вопросам налоговой политики, которые использовались недостаточно эффективно. Второй этап совпадал с тенденцией централизации, что привело к снижению налогового бремени за счет региональных и местных налогов. Результатом явился рост зависимости территориальных бюджетов от трансфертов со стороны федерального бюджета. В качестве положительного аспекта такой ситуации следует отметить появление больших возможностей у федерального центра по сглаживанию резкой территориальной дифференциации, а в качестве отрицательного - снижение интереса территорий к улучшению собственной доходной базы и рост иждивенческих настроений.                                                                                     В целом поступление налогов последовательно увеличивалось. Можно отметить положительную тенденцию - рост налоговых доходов в целом, в Федеральный бюджет и в бюджет субъектов РФ в основном совпадал. Сложившееся положение во многом определяется схемой распределения косвенных налогов (налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы), среди которых, учитывая то, что налог на добавленную стоимость целиком поступает в федеральный бюджет, решающую роль играют акцизы. В целом по РФ в консолидированные бюджеты субъектов поступило 15,2% косвенных налогов, но при этом в некоторых регионах показатели существенно отклоняются от средних. Определенную неравномерность поступления акцизов со значительной долей вероятности можно объяснить отклонениями значений показателей выпуска подакцизной продукции по регионам, решающее значение среди которой занимают нефтепродукты. Что касается распределения поступления налога на прибыль между федеральным бюджетом и бюджетами территорий, то средние пропорции (32,4 и 67,6) более или менее характерны для всех федеральных округов. Как и прежде, опережающими темпами растет прибыль транспорта (на 86,9%) и связи (76,5%). Падение прибыли на предприятиях розничной торговли (на 8,9%) говорит как о широких возможностях варьирования финансовым результатом, так и о сокрытии выручки. Что касается предприятий машиностроения, а также лесной и деревообрабатывающей промышленности, то падение прибыли в этих отраслях, кроме субъективных причин, связано с низким техническим уровнем производства, не позволяющим им конкурировать с иностранными производителями в ценообразовании.

Интересы  бюджета требуют, чтобы налоговые  доходы поступали в течение года равномерно. В целом поставленная задача более или менее успешно  выполняется. Результаты анализа показывают, что колебания налоговых доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации разнятся.

Таким образом, очевидно, что более или менее  пропорциональный рост и падение  абсолютных и относительных значений поступления налогов в федеральный  бюджет и в бюджеты субъектов  федерации обеспечили, примерно, одинаковый рост доходной части этих бюджетов, что свидетельствует в пользу проводимой бюджетной и налоговой политики.

В то же время настораживающим фактором является создание большого количества фондов, регулирующих доходную базу бюджетов субъектов Федерации. Это указывает  на то, что происходит нерациональная концентрация налоговых ресурсов на федеральном уровне, явно усугубившаяся  решением о закреплении такого крупного источника налоговых поступлений, как НДС в бюджете Федерации.

3.    Принципы межбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов

Рассматривая  такие основополагающие элементы государственной  налогово-бюджетной политики, как  процессы первоначального разграничения  и последующего распределения налоговых  доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, приводящие к возникновению классификационной  основы для деления поступающих  в бюджетную систему налоговых доходов на три взаимосвязанные категории (собственные, закрепленные и регулирующие), следует обратить внимание на появившийся в последнее время радикальный принцип «один налог - один бюджет». Этот принцип означает, что доходы, образуемые налогом определенного уровня налоговой системы, поступают напрямую и только в тот бюджет, уровень которого в структуре бюджетной системы соответствует уровню этого налога в налоговой системе. По существующему частному мнению, высказываемому в зарубежных исследованиях современного состояния финансовой системы России, нынешняя система отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты скорее создала, чем решила те или иные проблемы. По этой причине рекомендуется полностью разделить между уровнями бюджетной системы налоги по принципу "один налог - один бюджет", в том числе с возможным созданием региональных и местных налоговых служб и казначейств. Ограниченность и радикализм указанного принципа «один налог - один бюджет» приводят к сведению всех отношений, возникающих в налогово-бюджетной сфере, к процессу первоначального разграничения собственных налоговых источников между бюджетами всех уровней бюджетной системы. В связи с этим полностью исключается возможность распределения налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, что лишает бюджетную систему механизмов оперативного и долговременного перелива финансовых средств по уровням бюджетов в зависимости от степени сложности социально-экономического развития территорий и характера изменений поставленных перед разными уровнями власти задач. Следуя рассматриваемому принципу «один налог - один бюджет», в бюджет каждого уровня бюджетной системы поступают только налоговые доходы, которые формируются при взимании налогов и сборов, по уровню в налоговой системе соответствующих уровню бюджета в бюджетной системе, что приводит к образованию в бюджетах только собственных налоговых доходов. Проявление радикализма этого принципа в виде образования в бюджетах только собственных налоговых доходов и невозможности передачи их части бюджетам иных уровней бюджетной системы является причиной устранения из бюджетной системы распределительных процессов, создающих динамическую систему постоянного движения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней и поддерживающих жизнеспособность бюджетной системы как целостной и единой структуры.

Устранение  распределительных процессов приводит к выпадению из комплекса межбюджетных отношений закрепленных и регулирующих налоговых доходов, в результате чего границы, разделяющие разноуровневые бюджеты, становятся непреодолимыми и  закрытыми для финансовых потоков, а сама бюджетная система в  недопустимой для федеративного  государства форме раздробляется  на отдельные фрагменты, когда каждый из ее бюджетов начинает функционировать  изолированно и вне системной  связи с бюджетами других уровней.

Практическое  внедрение принципа «один налог - один бюджет», приводящего к раздроблению целостной структуры бюджетной  системы единого федеративного  государства на отдельные изолированные  фрагменты, укажет на нежелание Федерации  проводить мероприятия, нацеленные на помощь входящим в нее субъектам  в решении текущих финансово-экономических  проблем. Учитывая, что в состав Российской Федерации входят субъекты, не способные  обеспечить полноценное финансирование выполняемых ими задач и функций  своими собственными доходными источниками, существование и важность процессов  распределения налоговых доходов  между бюджетами разных уровней  бюджетной системы предрешены существованием самого федеративного государства.

При этом основными связующими нитями, скрепляющими единое экономическое пространство федеративного государства, являются государственные и муниципальные  финансы, действие которых выражается в постоянном и непрерывном движении и централизации денежных средств в ходе распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы и перераспределения налоговых доходов вышестоящих бюджетов между бюджетами нижестоящих уровней.

В связи  с этим поставленная в Российской Федерации важнейшая цель укрепления единого федеративного государства  с направленностью в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа «один налог - один бюджет» при формировании основных направлений совершенствования государственных финансов. Кроме того, учеными, исследующими современные проблемы проведения эффективной налоговой политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов - задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств.

Переходя  к анализу методов распределения  доходов от взимания региональных налогов  между бюджетами разных уровней  бюджетной системы следует отметить, что формирование имущественными налогами собственной финансовой основы территориальных бюджетов носит исторический характер.