Механизмы действия рынков

Таким образом, если рассматривать только прямые финансовые меры по борьбе с кризисом, то их планируемый  стоимостной объем уже превысил 5 трлн. рублей, что составит 12,3% ВВП 2008 года. Реально пока выделено около половины средств – 2,8 трлн. рублей (по состоянию на 10.11.2008).

Кроме финансовых мер, были предприняты и организационные. Так, президент РФ подписал Указ от 17 октября 2008 г. № 1489 о создании совета при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации. Совет является совещательным органом при Президенте, созданным в целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка Российской Федерации. В его обязанности входит, в частности, предотвращение кризисов на финансовом рынке.

Также, помимо федеральной помощи обещана и региональная. Так, власти г. Москвы объявили о финансовой поддержке строителей в размере 2 млрд. долларов США до конца года. Формы поддержки будут различные. «Мы можем приобретать участки и квартиры и таким образом оказывать финансовую поддержку в рамках наших социальных программ - обеспечения горожан доступным жильем», - говорит первый заместитель мэра Москвы Ю.В. Росляк. Любопытно, что одновременно с этим появляются сообщения о том, что бюджет г. Москвы на 2009 год дефицитен. В итоге Мосгордума планирует снизить расходы городского бюджета на 2009 год на 150-200 млрд. рублей за счет сокращения городской инвестиционной программы.

Среди других мер государственной поддержки  можно отметить следующие.

1. Размещение  временно свободных средств Госкорпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» на депозитах коммерческих банков. Так, с августа по октябрь было размещено 157,2 млрд. рублей.

2. В целях  преодоления кризисной ситуации  на российском финансовом рынке  и удовлетворения повышенного  спроса на ликвидность дважды  снижены нормативы обязательных  резервов (см. Табл. 2.5). В результате первого снижения нормативов обязательных резервов с 18 сентября 2008 года ЦБ РФ высвободил 300 млрд. руб. для банковского сектора. Еще через месяц, 15 октября 2008 года, ЦБ РФ вновь снизил нормативы для преодоления дефицита ликвидности, что позволило банкам высвободить дополнительно около 70 млрд. руб.

3. Дополнительное  снижение с 1 октября 2008 года  вывозных таможенных пошлин на  нефть и нефтепродукты. В частности,  ставка пошлины для нефти сырой  снижена с 495,9 доллара США за  1000 кг до 372,2. Вывоз топлива жидкого, масел, отработанных нефтепродуктов, вазелина нефтяного будет осуществляться по ставке 141,7 доллара США вместо 186,6. Ставка вывозной таможенной пошлины для пропана, бутана, этилена, прочих сжиженных газов, бензола снижена с 346,4 долларов США до 263,1 доллара США за 1000 кг (постановление Правительства РФ от 19.09.2008 № 699).

Таблица 7

            Нормативы обязательных резервов кредитных организаций(%) на 2008 – 2009 года

          Таблица 8

          Нормативы обязательных резервов (резервные требования), установленные Банком России(%)

^*Дата последнего обновления: 28 марта 2011 года.

В результате, по оценке Минфина России, бюджет ничего не потеряет, но если бы пошлины были снижены до первоначально запланированного уровня, то дополнительные доходы бюджета  составили бы 5,5-5,6 млрд. долларов США (4,5 млрд. долларов США при экспорте нефти и примерно 1,06 млрд. долларов США – при экспорте нефтепродуктов).

Общие суммарные  затраты России на борьбу с финансовым кризисом по состоянию на 10 ноября 2008 года можно оценить в 6 трлн. рублей, что составляет 13,9% ВВП (2008 года). Необходимо к тому же учитывать, что в этой оценке не учтены, к примеру, затраты  региональных бюджетов, которые уже  есть и, по-видимому, будут. Упоминавшийся  выше пример Москвы доказывает существенность таких расходов.

3.2. Антимонопольное законодательство  Российской Федерации

В последние  годы российское антимонопольное законодательство претерпело радикальные изменения. В 2006 году был принят новый закон  «О защите конкуренции». Резко повышены санкции за нарушения: в 2007 году введены  оборотные штрафы, а в 2009 году –  уголовная ответственность за ограничения  конкуренции. Изменение законодательства, более активная деятельность Федеральной  антимонопольной службы по его применению повысили роль антимонопольной политики как с точки зрения её воздействия  на поведение хозяйствующих субъектов, так и с точки зрения места  в системе государственного управления.

В то же время в сфере применения антимонопольного законодательства существует целый  ряд серьезных проблем, связанных  как с содержанием норм, так  и практикой их применения. Цель настоящей записки - оценить результативность российского антимонопольного законодательства и предложить рекомендации по стратегии его совершенствования и применения. Актуальность подобной оценки связана не только с растущим влиянием антимонопольного законодательства на формирование хозяйственной среды, но и с проходящим в настоящее время обсуждением «третьего антимонопольного пакета» - поправок в закон «О защите конкуренции», - и некоторые другие. На этом фоне важно понять – что уже дало и что может дать действующее антимонопольное законодательство для развития конкуренции, какие проблемы существуют в области его применения.

Возможности антимонопольной политики в России объективно ограничены. Ограничения  возникают по крайней мере с трех сторон: со стороны структуры российских рынков, со стороны положения антимонопольного законодательства в системе государственной политики и со стороны особенностей метода самого антимонопольного законодательства:

Особенности российских рынков – высокие барьеры  входа, консервативность структуры  большинства отраслей, преобладание рынков с высокой концентрацией, второстепенность отечественного рынка  для крупнейших национальных продавцов, активно конкурирующих на глобальном рынке - объективно осложняют задачи развития конкуренции. На подобных рынках выше стимулы участников к отказу от соперничества, выше и возможности  крупных компаний ограничивать конкуренцию  в одностороннем порядке.

Антимонопольная политика занимает невыигрышное положение  в общей структуре государственной  политики: ей мало дано, но с неё много  спрашивается. В рамках других направлений  государственной политики цели развития конкуренции ставятся крайне редко; напротив, условиями конкуренции  часто жертвуют для решения текущих  политических задач. Условия развития конкуренции осложнены и кризисом, а точнее – программой антикризисных  мер, опиравшейся преимущественно  не на системные, а на селективные  механизмы, что возродило одну из ключевых проблем российской модели поддержки бизнеса – создание и укрепление неравных условий конкуренции.

Инструменты антимонопольной политики предназначены  для защиты существующей, пусть и  несовершенной конкуренции. Для  создания соперничества там, где  его не было, требуются меры активной конкурентной политики в очень широком  спектре – от защиты прав собственности  до строгой регламентации поведения  регулируемых компаний в отраслях естественных монополий.

Большинство препятствий развитию конкуренции  в России не может быть устранено  с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. До сих пор в качестве способа  преодоления указанного ограничения  рассматривается расширение сфер ответственности  антимонопольного органа, возложение на него гораздо более широкого набора задач, чем стоит перед зарубежными  коллегами Федеральной антимонопольной службы. В условиях объективной ограниченности ресурсов – не только финансовых, но и экспертных, - такое решение может приводить к снижению результативности на важных направлениях деятельности.

Однако  многие задачи – например, пресечение ограничений конкуренции со стороны  органов исполнительной власти, противодействие  недобросовестной конкуренции, борьба против коррупции и за конкуренцию  в государственных закупках, разрешение конфликтов между участниками регулируемых отраслей – кроме российского  антимонопольного органа в системе  государственной власти решать некому.

Несмотря  на крайне сложные задачи и не самую  благоприятную обстановку, ФАС в  последние годы удалось решить несколько  принципиальных задач. К несомненным  успехам следует отнести ужесточение  санкций и снижение пороговых  значений для согласования сделок экономической  концентрации. Введение с 2007 г. системы  оборотных штрафов сделало нарушения  антимонопольного законодательства чувствительными  для продавцов. В ответ на повышение  штрафов уменьшилось число наиболее одиозных ограничений конкуренции. Введение программы освобождения от ответственности создает стимулы  прекращать незаконную практику. Российский антимонопольный орган получил  достаточно весомые инструменты  для наказания – а следовательно, и для предотвращения, - ограничений конкуренции.

Радикальное сокращение масштабов и методов  предварительного контроля слияний  следует признать несомненным достижением  ФАС, существенно снизившим нагрузку на бизнес без угрозы для конкуренции. Вывод многих типов сделок из-под  предварительного контроля, повышение  пороговых значений сделок, подлежащих согласованию, - позволили снизить  масштабы предварительного контроля более  чем вчетверо (с более чем 20 тыс. до 5 тыс. сделок в год). Изменения  позволили сконцентрировать усилия ФАС на сделках, действительно способных  оказать отрицательное воздействие  на конкуренцию.

Достижением применения антимонопольного законодательства может служить развитие стандартов квалификации доминирующего положения. В 2006 году ФАС был разработан Порядок  проведения анализа и оценки конкурентной среды на товарных рынках, утвержденный Приказом ФАС от 25 апреля 2006 г. № 108. В качестве методического документа, основы для формирования стандартов экономической аргументации Порядок 2006 года заслуживал всяческой поддержки. Авторам Порядка удалось достичь  редкой комбинации - одновременно продемонстрировать связь между компонентами анализа  рынка и применением антимонопольного законодательства, и предложить альтернативные решения ряда методических проблем. Порядок способствовал повышению  качества аргументации в делах по нарушениям антимонопольного законодательства как со стороны ФАС, так и со стороны обвиняемых в нелегальной практике.

В последние  годы в развитии антимонопольного законодательства наметились очевидные дисбалансы:

1. последние изменения системы санкций (2009-2010 гг.) представляют в определенном смысле «откат назад» в части снижения масштабов наказания виновных. Ослабление санкций снижает и угрозы для потенциальных нарушителей, а следовательно - стимулы воздерживаться от нарушений антимонопольного законодательства. Именно таковым выглядит снижение штрафов на отдельных рынках (ограничение штрафов за нарушение ст.13 закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» суммой 1 млн. руб.) и предложенное в рамках «третьего антимонопольного пакета» установление такой же суммы за «нанесение ущерба». Не очень понятно, зачем вообще преследовать малозначимые нарушения и налагать за их инициаторов малочувствительные санкции;
2. в развитии антимонопольного законодательства укрепляется линия, нацеленная на защиту контрагентов, в отличие от защиты конкуренции. Это проявляется как в содержании отдельных законов (в первую очередь – Закона о торговле), так и в тенденциях применения норм антимонопольного законодательства (в первую очередь – норм о злоупотреблении доминирующим положением);
3. возникла тенденция к использованию антимонопольного законодательства решения политических (а часто и популистских) задач. Особенно ярко это проявилось в возбуждении летом 2010 года многочисленных дел против продавцов, повышающих цены на продукты питания, хотя с самого начала было ясно, что рост цен был результатом панических ожиданий, но никак не сознательных ограничений конкуренции;
4. появилось стремление видеть в антимонопольном законодательстве метод не содействия конкуренции, а прямого регулирования цен. Проявления этой тенденции трояки. Во-первых, уровень цен становится критерием оценки деятельности ФАС. Во-вторых, все чаще применяется норма о монопольно высокой – то есть «слишком высокой» цене. В-третьих, при согласовании слияний относительно часто выдаются предписания о максимальных темпах повышения цен;
5. на фоне роста санкций стали очевидны риски несправедливого обвинения продавцов в ограничении конкуренции. Эти риски вызваны как не всегда высокими стандартами доказательств в делах о нарушении антимонопольного законодательства, так и содержанием отдельных норм. На последнем вопросе необходимо остановиться подробнее.