Государственный долг

      В перспективе вместе с традиционными могут возникнуть нестандартные схемы урегулирования. Например, в связи с намечающимся сближением Северной и Южной Кореи вполне реальным может стать зачет части задолженности Северной Кореи в счет долга России Южной Кореи (1,5 млрд из 4,5 млрд долларов). Впрочем, решение долговых вопросов с этими странами возможно также в рамках сотрудничества по транспортировке южнокорейских грузов через Китай и российский Транссиб в Европу.

      Чтобы восстановить доверие кредиторов (внутренних и внешних) и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (без этого развитие российской экономики невозможно), федеральный бюджет должен не менее трех лет сводиться с первичным профицитом в 2,5-3% ВВП. Все должны убедиться, что российское правительство всерьез намерено отдавать долги. Это рамочное условие, невыполнение которого сделает поставленную цель недостижимой на длительный период. Такой профицит возможен, если налоговые и прочие доходы бюджета составят не менее 12-13% ВВП. [19]

      Какими бы ни были условия реструктуризации российских долговых обязательств, только жесткая бюджетная политика, предусматривающая сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета, позволит справиться с проблемой долга. Пока же Бюджетный кодекс, установивший общие принципы бюджетного регулирования, ввел предельный размер дефицита лишь для региональных и местных бюджетов, но не федерального.

      Расходы на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Поэтому следует не только стремиться к обеспечению первичного профицита бюджета, но и не медлить со структурными реформами, направленными на рост внутренней нормы сбережений и создание условий для привлечения их в инвестиции.

 

 

       Глава 2 Государственный долг, обслуживание и погашение долговых обязательств, государственные заимствования

 

      

 

      Государственный долг Российской Федерации на 1 января 2001 года составил 4479,7 млрд. рублей (63,4% к объему ВВП), в том числе внутренний долг - 557,4 млрд. руб. (7,9% к ВВП) и внешний долг - 144,5 млрд. долл. США (3922,3 млрд. руб., или 55,5% к ВВП). [25]

      Высокий уровень внешней задолженности в структуре государственного долга в значительной степени обусловлен падением долларовой стоимости российского валового внутреннего продукта в результате резкого обесценивания рубля по отношению к иностранным валютам осенью 1998 года.

      В среднесрочном периоде предполагаемая динамика государственного долга по отношению к ВВП имеет понижающуюся направленность, что связано, прежде всего, с ограничительной политикой заимствований в целях рефинансирования государственного долга в условиях относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Согласно прогнозу, к началу 2003 года совокупный размер государственного долга составит порядка 50% ВВП, что почти вдвое ниже уровня начала 2000 года.

      

 

      Верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2003 года достигнет 652,1 млрд. рублей и увеличится за 2002 год на 47,2 млрд. рублей.

 

      

 

      В структуре внутреннего государственного долга основную долю (81,5%) занимают обязательства, оформленные облигациями федерального займа.

      Основной прирост правительственных обязательств предусмотрен в секторе облигаций федеральных займов с фиксированным купонным доходом - 39,5 млрд. рублей. Объем государственного долга, оформленного краткосрочными облигациями, увеличится за 2002 год на 5,2 млрд. рублей. Заметно возрастут в 2002 году государственные гарантийные обязательства - с 0,8 до 6,6 млрд. рублей. [25]

      Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" учтены расходы на компенсацию выплат владельцам вкладов, предусмотренную федеральным законом “О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации”. В то же время общая сумма указанной задолженности в структуре государственного внутреннего долга отсутствует.

      В связи с изложенным, объем и структура государственного внутреннего долга не является достоверной и требует уточнения.

 

      

 

      Объем государственного внешнего долга за 2002 год снизится на 4,6 млрд. долларов США и составит к началу 2003 года 142 млрд. долларов США.

      Вместе с тем, подтвердить объем и структуру внешнего долга без предоставления дополнительных обоснований не представляется возможным. До настоящего времени полностью не подтвержден в документальной форме объем коммерческой задолженности, заявленный Правительством Российской Федерации. Соответственно задолженность в части государственных ценных бумаг, а именно еврооблигаций, по состоянию на 1 января 2003 года ввиду предполагаемого переоформления части коммерческой задолженности также требует уточнения. Значительной неопределенностью характеризуются отражаемые в структуре государственного внешнего долга объемы резерва на изменение процентных ставок и валютных курсов (5,2 млрд. долларов США - на 1.01.2002 г., 7,3 млрд. долларов США - на 1.01.2003 г.), а также гарантий (4,4 и 2,8 млрд. долларов США - соответственно). При этом объем государственных гарантий, включаемых в состав государственного внешнего долга отдельной строкой, отражает объем потенциальных обязательств по государственным заимствованиям, которые могут быть осуществлены после 2002 года. Гарантийные обязательства по реально осуществленным заимствованиям учитываются в объеме государственного внешнего долга по соответствующим позициям в разрезе кредиторов. [25]

      Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрены платежи по погашению государственного внешнего долга в размере 6,8 млрд. долларов США и государственного внутреннего долга в размере 141,7 млрд. рублей. [26]

      Без учета источников финансирования дефицита федерального бюджета финансовый разрыв составляет 288,7 млрд. рублей. Требуемую сумму предполагается привлечь на внешнем рынке заимствований - 2,875 млрд. долларов США и за счет внутренних источников - 198,2 млрд. рублей. [25]

      Программы государственных внутренних и внешних заимствований на 2002 год сформированы в соответствии с требованиями статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Привлечение средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета для покрытия расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном году предусматривается только в пределах затрат на погашение долга.

      В сфере внутренних заимствований проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", учитывая необходимость значительного объема погашения государственного внешнего долга в условиях отказа от привлечения кредитов МВФ, предусматривает некоторое превышение заимствований на внутреннем рынке государственного долга над объемами погашения внутренних обязательств. Сальдо внутренних заимствований составит в следующем году 9,8 млрд. рублей.

      Проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2002 год предусматриваются привлечение целевых иностранных кредитов в размере 0,685 млрд. долларов США, а также несвязанных (финансовых) займов на сумму 2,19 млрд. долларов США. [26]

      По результатам проведенных проверок Счетная палата Российской Федерации неоднократно отмечала, что Правительство Российской Федерации не создало систему, позволяющую обеспечить привлечение иностранных кредитов на решение действительно жизненно важных проблем социально-экономического развития страны, а также систему действенного контроля за целевым использованием и своевременным возвратом российскими предприятиями и организациями предоставленных займов.

      Бюджетным посланием Президента Российской Федерации была также поставлена задача об окончательном отказе от доказавшей свою неэффективность практики привлечения под государственные гарантии иностранных связанных кредитов. В связи с этим Правительством Российской Федерации в 2002 году не предусматривается привлечение новых кредитов. В очередной финансовом году будет продолжено использование только тех кредитов, которые были включены в Программу внешних заимствований Российской Федерации на 2001 год.

      Следует отметить, что проект программы государственных внешних заимствований на 2002 года в части целевых займов международных финансовых организаций по ряду крупных проектов (“Поддержка предприятий”, “Жилищный проект” и других) не содержит сведений о конечных получателях кредитов, что не способствует повышению степени прозрачности бюджетного процесса.

      В целом задолженность Российской Федерации перед международными финансовыми организациями сократится за 2002 год на 1,6 млрд. долларов США. Заметное снижение государственного внешнего долга в 2002 году произойдет в секторе обязательств по кредитам правительств иностранных государств - на 4,1 млрд. долларов США, в том числе задолженность Российской Федерации официальным кредиторам Парижского клуба сократится на 2,5 млрд. долларов США. [26]

      Отсутствие единой системы управления государственным внутренним и внешним долгом в предыдущие годы в сочетании с произошедшей девальвацией рубля привели к довольно высокой долговой нагрузке на федеральный бюджет. Расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного внутреннего и внешнего долга будут и в дальнейшем занимать доминирующее положение в бюджетных расходах и оказывать негативное влияние на экономическую политику страны.

      Вместе с тем, позитивные тенденции в развитии экономики, профицитная бюджетная политика государства, более эффективное управление государственными активами и пассивами заметно снижают остроту долговой проблемы. Динамика относительных затрат на обслуживание и погашение государственного долга свидетельствует, что ежегодные платежи по долговым обязательствам в процентах к ВВП сократятся за период 1999-2004 годы практически в 2 раза - с 10,8 до 5,6 процента, соответственно значительно снизится долговая нагрузка на федеральный бюджет.

 

 

      

 

      В соответствии с проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” расходы на погашение и обслуживание государственного долга увеличатся с 563,2 млрд. рублей (ожидаемое исполнение 2001 года) до 647 млрд. рублей. Пик платежей по государственному долгу придется на 2003 год (867,7 млрд. рублей), что связано со значительным ростом в данный период выплат по внешним долговым обязательствам (18,8 млрд. долларов США). [25]

      В представленных одновременно с проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” материалах отсутствует информация о планируемом погашении долговых обязательств в 2003 году. Перспективный финансовый план, представленный на заседании Правительства Российской Федерации 7 июня 2001 года, не содержал сведений об источниках финансирования дефицита федерального бюджета в 2003 году.

      Для объективной оценки обслуживания и погашения государственного долга в среднесрочной перспективе Счетная палата Российской Федерации полагает необходимым внести дополнение в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающее включение перспективного финансового плана в перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Кроме того, необходимо внести изменения в статью 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации, конкретизирующие состав показателей перспективного финансового плана в части источников финансирования дефицита федерального бюджета. [26]

      По расчетам Счетной палаты Российской Федерации с учетом предполагаемого профицита в 2003 году, а также потенциально возможных объемов привлечения средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках, финансовый разрыв в средствах на погашение внешнего долга в 2003 году может составить около 5 млрд. долларов США. В качестве дополнительного источника финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается использование средств создаваемого в 2002 году финансового резерва, аккумулирующего в соответствии со статьей 1 проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" часть профицита федерального бюджета 2002 года, свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года, а также дополнительные доходы федерального бюджета, за исключением средств единого социального налога. Однако представленные к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" материалы не содержат сведений о прогнозируемых остатках средств федерального бюджета, что затрудняет прогнозирование размера финансового резерва на начало 2003 года.

      Ожидаемое состояние платежного баланса в 2003 году подтверждает наличие у Российской Федерации потенциальных возможностей платить по долгам. Активное сальдо счета текущих операций, даже исходя из предположения о существенном ухудшении ценовой конъюнктуры на мировом рынке нефти, останется достаточно высоким. Предполагается, что сокращение иностранных обязательств государственного сектора будет нейтрализовано значительным снижением масштабов вывоза частного капитала в связи с предполагаемым Правительством Российской Федерации улучшением инвестиционного климата в Российской Федерации. Не исключено при этом, что осуществление крупных выплат по внешнему долгу приведет к некоторому сокращению объема золотовалютных резервов страны, но ввиду довольно высокого их уровня это не должно иметь угрожающих последствий для проведения валютной и денежно-кредитной политики. [26]