Государственное регулирование естественных монополий в современной экономике России

  Начавшийся  в 1992 г. переход России к рыночной экономике, процессы акционирования и  приватизации выдвинули на первый план вопросы, касающиеся формирования системы  государственного (экономического) регулирования  отраслей промышленности, включающих виды хозяйственной деятельности с  признаками естественных монополий, где  возможности для развития конкуренции  объективно ограничены. К таким отраслям в первую очередь относятся электроэнергетика, газовая промышленность и железнодорожный  транспорт.

  Отсутствие  законодательной и нормативной  базы, опыта и традиций экономического регулирования в России, большие  размеры и слабая «прозрачность» отраслевых хозяйственных структур в этих отраслях объективно затрудняли быстрое создание соответствующей  системы государственного регулирования.

  В итоге результаты пятилетних усилий по реформированию электроэнергетики, газовой промышленности и железнодорожного транспорта, полученные к началу 1997 г., были достаточно скромными с точки зрения полной адаптации отраслей и отдельных предприятий к работе в условиях рыночной экономики, развития конкуренции и установления эффективного государственного контроля в естественно-монопольных сферах деятельности.

  Более того, за эти годы произошло заметное снижение экономической эффективности  функционирования этих отраслей, ухудшились технологические и экономические  показатели работы при относительном  росте тарифов и цен на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки  по сравнению с общим уровнем  цен в экономике. Из-за недостатка или низкой эффективности использования  инвестиций резко сократились приросты производственных мощностей. [4,153]

  В значительной мере медленное продвижение  реформ в отраслях естественных монополий  было связано с неблагоприятной  политической и экономической обстановкой  в стране, отсутствием в обществе организованных экономических интересов, поддерживающих изменения, отсутствие опыта работы в условиях рыночных отношений и др.

  Для сохранения государственного контроля над отраслью государство закрепило  за собой контрольный пакет обыкновенных акций РАО (51%) сроком на 3 года (в 1996 г. этот срок был продлен еще на 3 года). В число представителей государства  в совете директоров РАО «ЕЭС России»  входил Президент РАО «ЕЭС России», а почти все представители  субъектов РФ и акционеров в этом органе управления являлись одновременно генеральными директорами АО-энерго. В результате государство, являющееся самым крупным владельцем акций РАО «ЕЭС России», практически полностью потеряло возможности осуществлять внутренний акционерный контроль за работой аппарата управления этого акционерного общества. Реструктуризация газовой промышленности России, в отличие от электроэнергетики, не привела к серьезным структурным преобразованиям. В 1989 году Министерство газовой промышленности СССР преобразовано в Государственный газовый концерн «Газпром». 5 ноября 1992 года был подписан указ Президента РФ «О преобразовании ГГК «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром». РАО «Газпром» поддерживало и способствовало развитию многих отечественных промышленных предприятий. Он гарантировал заказы на поставку материально-технических ресурсов, а также вкладывал огромные средства на создание нового оборудования и техники. Сотрудничество с предприятиями «Газпром» ведёт, учитывая, прежде всего, социальные и экономические интересы общества конкретного региона в целом. РАО «Газпром» заключило соглашения о сотрудничестве с 31 регионом и субъектами Российской Федерации. 5 ноября 1992 года государственный концерн «Газпром» преобразован в РАО «Газпром».

  На  долю ОАО «Газпрома» приходится около 25% поступлений в федеральный  бюджет. «Газпром» является одним  из крупнейших кредиторов в России. Ему принадлежит около 30% европейского газового рынка. Он включает в себя 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий. «Газпром» - это пример естественной монополии  в России, он является крупнейшим экспортёром. Создание конкурентного рынка газа в России в настоящее время  практически невозможно. Это может  произойти лишь в том случае, если все месторождения на севере Западной Сибири будут исчерпаны. Тогда менее  выгодные месторождения станут более  востребованными.

  Глубинные причины критической ситуации железнодорожного транспорта, сложившейся в отрасли  к 1997 г., изначально были объективно заложены внутри самой системы железнодорожного транспорта. В первую очередь это  относится к системе управления и финансово-экономическим принципам  организации производственно-хозяйственной  деятельности. Государственное управление железнодорожным транспортом осуществляет МПС России, причем управление перевозочным процессом относится к исключительной компетенции министерства.

  В то время как большинство предприятий  страны находились в жестких тисках конкуренции и состоянии экономического кризиса, внутриотраслевая конкуренция  в системе МПС почти отсутствовала, а межвидовая конкуренция со стороны  других видов транспорта была развита  крайне слабо. Механизм автоматической индексации тарифов и отсутствие жесткого внешнего контроля над издержками железных дорог привели не только к завышению тарифов, но и стали  основной причиной финансового благополучия отрасли. Рентабельность грузовых перевозок  возросла с 26% в 1992 г. до 52% в 1995 г., общая  рентабельность с учетом убыточности  пассажирских перевозок - с 2,7 до 19,4% соответственно.

  В 1994 г. право ценового регулирования  железных дорог было официально закреплено за министерством экономики. Механизм принятия решения предусматривал согласование вопроса с министерством финансов и МПС. Но регулирование тарифов, по сути, осуществляли 4-5 сотрудников  департамента цен Минэкономики.

  В 1995 г. был принят федеральный закон  «О естественных монополиях». Функция  государственного контроля над ценами и инвестициями в сфере электроэнергетики, газовой промышленности, на транспорте и в области связи, была возложена  на специальные регулирующие органы, независимые от субъектов естественных монополий. Президент и правительство  дважды принимали решение о создании федеральной службы по регулированию  естественных монополий на транспорте (в 1995 и 1996 гг.), однако поставленная цель была достигнута лишь в 1997 г.[6,3-5]

1.3 Основные направления реформирования деятельности естественных монополий  

  В 2010 году одобрена концепция создания ОАО «Федеральная пассажирская компания» - дочернего общества ОАО «РЖД», осуществляющего перевозки пассажиров и багажа в дальнем следовании. Создание данной компании позволит повысить качество и прозрачность определения социального объема пассажирских перевозок, а также поэтапно перейти к полностью конкурентной модели пассажирских перевозок как на экономически привлекательных маршрутах, так и на маршрутах, являющихся на сегодняшний день убыточными.

  Также в 2009 году проводилась планомерная работа, направленная на завершение процесса формирования конкурентного рынка пассажирских железнодорожных перевозок в пригородном сообщении. В рамках данной работы проводились мероприятия по совершенствованию нормативно-правовой базы в указанной сфере, а также по завершению процесса создания совместно с субъектами Российской Федерации пригородных пассажирских компаний.

  Кроме того, в 2009 году заинтересованными органами исполнительной власти Российской Федерации совместно с ОАО «РЖД» реализовывался комплекс мер, направленных на завершение в 2010 году процедуры создания дочернего общества ОАО «РЖД» ОАО «Вторая грузовая компания», с передачей в уставный капитал создаваемой компании остающегося в структуре ОАО «РЖД» вагонного парка. При этом в процессе создания ОАО «ВГК» предполагается привлечь частных инвесторов к участию в формировании уставного капитала компании.

  В 2009 году Министерством велась работа по внесению изменений в действующее законодательство о железнодорожном транспорте. Актуальность внесения указанных изменений обусловлена необходимостью создания предпосылок для организации в рамках отрасли новой структуры отношений, для которых будут созданы более полноценные и совершенные нормативные условия, необходимые для дальнейшего развития конкуренции в сфере железнодорожных перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа.

  В настоящее время Министерством согласуются новые редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

  Также следует отметить, что в рамках программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы Минэкономразвития России в 2009 году велась работа по разработке Концепции создания специализированного информационно-торгового центра («биржи») железнодорожных вагонов (далее - «биржа» вагонов).

  Необходимость создания «биржи» вагонов обусловлена, с одной стороны, растущим количеством частного парка, с другой - отсутствием единой согласованной технологии управления парком ОАО «РЖД» и парком частных собственников, что привело к снижению эффективности работы грузового вагона.

  Следует отметить, что «биржа» вагонов будет способствовать созданию максимально прозрачного рынка транспортных услуг, обеспечению обмена незадействованными мощностями между ОАО «РЖД» и частными операторами, ускорению процесса перевозки за счет экономии времени на поиск ближайших порожних вагонов, выстраиванию наиболее оптимальных логистических маршрутов за счет сокращения порожнего пробега и простоев вагонов, развитию рыночных механизмов взаимодействия между владельцами подвижного состава.

  В 2009 году в электроэнергетике завершен этап институциональных преобразований. Созданные в результате реформирования электроэнергетической отрасли компании функционируют в рамках переходной модели розничного и оптового рынка электрической энергии (мощности). Завершение формирования целевой структуры отрасли электроэнергетики связано с совершенствованием нормативной базы.

  Доля  электроэнергии, отпускаемой по свободным (нерегулируемым) ценам, повысится с 30 % от всей отпущенной электроэнергии в 2009 году до 53 % в 2010 году и до 76 % в 2011 и 2012 годах. Предполагается, что к 2011 году произойдет полная либерализация рынка электроэнергии, за исключением отпуска электроэнергии населению и в неценовых зонах и изолированных энергосистем.

  Основные  вопросы, которые предстоит решить в ближайшие годы в сфере электроэнергетики для завершения формирования целевой структуры отрасли, представлены на рисунке 13:

  Рисунок 10 - Необходимые меры в электроэнергетике  на среднесрочную перспективу 

  В 2011 году планируется продолжить разработку и принятие нормативных правовых актов, гарантирующих недискриминационный и максимально регламентированный порядок доступа к объектам транспортной инфраструктуры и электрическим сетям. Предстоит принять правила розничных рынков электроэнергии, нормативные правовые акты по внедрению долгосрочного рынка электроэнергетических мощностей.

  В области железнодорожного транспорта в 2011 году особое внимание будет направлено на решение следующих вопросов:

  а) целесообразность и эффективность отделения инфраструктуры от грузовых перевозок;

  б) целесообразность введения «услуг локомотивной тяги» и выделения локомотивной составляющей в тарифах на грузовые перевозки;

  в) выбор оптимальной модели конкуренции  грузовых перевозчиков (конкуренция  на маршруте/конкуренция за маршрут);

  г) формирование эффективно функционирующей  модели рынка оперирования грузовыми  вагонами при создании ОАО «Вторая грузовая компания», предусматривающей дальнейшую демонополизацию данного вида деятельности, а также учитывающую необходимость выполнения социально значимых видов перевозок в условиях отсутствия инвентарного парка;

  д) определение направлений и первоочередных задач реформирования тарифной системы;

  е) формирование системы государственной  поддержки развития и модернизации инфраструктуры на основе принципа государственного заказа при параллельном введении параметров качества инфраструктуры и принятие решений по малодеятельным линиям.

  В 2011 году планируется осуществить комплекс работ по переходу к модели тарифного регулирования методом доходности инвестированного капитала. Новое тарифное регулирование должно создавать стимулы для постоянного снижения операционных расходов.

  Основными задачами на 2011 год является стимулирование использования энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий в сфере деятельности субъектов естественных монополий

  С целью реализации норм указанной статьи в 2011 году в Минэкономразвития России будет осуществляться разработка правил установления требований к программам по энергосбережению и повышению энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности.

  Для повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий планом мероприятий по реализации Основных направлений государственной тарифно-ценовой политики в инфраструктурном секторе на период 2010 - 2011 годов (далее - план) предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях» в части установления основ порядка формирования, согласования и контроля исполнения инвестиционных программ субъектов естественных монополий. Для повышения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий планом также предусмотрены разработка стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, а также разработка предложений по созданию единого информационного ресурса (портала), связанного с размещением и использованием информации, предусмотренной к опубликованию в рамках Стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса.