Проблемы управления российским долгом и пути их решения

     Процесс управления госдолгом как в широком, так и в узком смысле требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. В свою очередь системное управление долгом невозможно без четкой классификации задолженности.

     В процессе управления госдолгом государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, порядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функционирования госдолга.

     В понятие управления госдолгом включают три взаимосвязанных направления деятельности. Первое - это бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга. Второе - это осуществление заимствований, проведение операций с госдолгом, которые направлены на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на его обслуживание. Третье - это организация учета долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

     Основными принципами управления государственным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность . 

     Глава2. Роль государственного долга в рыночной экономике 

     Главной выгодой для государства, обосновывающей полезность госдолга, является возможность привлекать в бюджет заемные денежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга - в процентах от ВВП (за определенный период времени, за экономический цикл) [9; 43].

     Размер сальдо бюджета и объем реального валового внутреннего продукта - два важнейших фактора, определяющих динамику долга. Дефицит бюджета приводит к увеличению объема госдолга, профицит бюджета позволяет погашать долг. Экономический рост обеспечивает наполнение доходной части бюджета, за счет которой выплачиваются проценты по долгу. Он же позволяет увеличивать денежную массу в обращении без увеличения инфляции, а за счет роста денежной массы создаются условия рефинансирования долга. В зависимости от соотношения названных двух факторов условно выделяют два подхода к определению роли госдолга в рыночной экономике.

     2.1 Альтернативный подход к определению роли госдолга 

     Альтернативный подход основан на прямо противоположной концепции - в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают. В фазе увеличения деловой активности объем займов увеличивают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

     В данном подходе есть свое рациональное зерно. Такая парадоксальная схема обладает рядом преимуществ перед классическим. Во-первых, альтернативный подход при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет больший объем денежных ресурсов за экономический цикл. Во-вторых, при его реализации наблюдается более низкая амплитуда колебаний относительного объема долга в течение экономического цикла. Максимальное значение относительного размера долга за период экономического цикла меньше. В-третьих, решение об оптимальном размере госзаймов принимается на основе данных о темпах экономического развития: вошла экономика в фазу усиления деловой активности - увеличили займы, наступил спад деловой активности - сократили займы, наступил экономический спад - минимизировали займы. Риск ошибочного планирования сальдо бюджета в данном случае существенно ниже.

     В рамках рассматриваемого подхода государственный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие.. Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для Китая госдолг - это финансовый механизм ускорения экономического развития. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

     Два подхода (классический и альтернативный) основываются на различных смыслах, вкладываемых в понятие «сбалансированности» бюджета. В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения - на размер дефицита (3% ВВП) и на размер долга (60% ВВП). Рост экономики невозможен без увеличения энергопотребления, а это означает, что нужно строить новые электростанции, тянуть нефтепроводы, строить порты, дороги и прочую инфраструктуру. Вопросы поддержки экономического роста являются непростыми сами по себе, их приходится решать в условиях международной конкуренции за ресурсы, за условия международной торговли. 

     2.2 Классический подход 

     Классический подход к определению роли госдолга в экономике заключается в использовании государственных займов в качестве субститута (заменителя) налоговых поступлений. Данный подход связан с отношением к госдолгу как к инструменту стабилизационной макроэкономической политики.

     В фазе понижения деловой активности снижаются поступления в бюджет. Правительство заинтересовано  в  сохранении уровня расходов, поэтому возникает вопрос о компенсации снижения доходной части бюджета. При снижении деловой активности хозяйствующих субъектов увеличение налоговых ставок усиливает негативные тенденции в экономике, поэтому целесообразно компенсировать снижение доходной части бюджета за счет госзаймов. Госдолг становится субститутом налоговых поступлений.

     Государственный долг может успешно выполнять роль макроэкономического стабилизатора только при условии устойчивого экономического роста. Фаза устойчивого экономического роста состоит из чередующихся периодов повышения и понижения деловой активности хозяйствующих субъектов. В период понижения деловой активности целесообразно снизить уровень налогов и компенсировать снижение доходной части заемными денежными ресурсами.

     Понятие «снижение деловой активности» означает кратковременное сокращение темпов экономического развития, но при этом прирост реального ВВП должен превышать 1% за год. Если темпы прироста реального ВВП меньше 1%, то это означает, что имеет место экономический спад (Он сопровождается банкротством крупных компаний, ухудшением состояния банковской системы, ростом безработицы, снижением потребления).

     В период экономического спада целесообразно снижать размер госдолга, поскольку в этом случае государственная задолженность оказывает весомое отрицательное влияние как на госфинансы, так и на экономику в целом.

     Классический подход к определению роли госдолга в экономике состоит в использовании его в качестве субститута налогов и заключается в том, что объем госзаймов увеличивают в фазе снижения деловой активности. В фазе увеличения деловой активности объем займов снижают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

     Классический подход предоставляет правительству возможность не менять уровень налогообложения или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преимущество классического подхода.

     Глава3 .Управление государственным долгом в Царской России 

     Российское государство получало кредиты и осуществляло заимствования путем выпуска долговых обязательств еще со времен Петра I. Ключевский писал о долговой политике в период реформ Петра I: «Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя. Его преимущество перед ними в том, что он был не должником, а кредитором будущего». 

     3.1 Первые государственные займы, планы их погашения 

     Российская система управления госдолгом стала складываться при Екатерине II, которая осуществила первый внешний государственный заем на сумму 7,5 млн. гульденов в 1769г. Целью займа было финансирование Русско-турецкой войны. Историки считают этот заем первым официальным внешним долгом России. В 1769г. был организован особый «Комитет уполномоченных для произведения денежных негоциации в иностранных землях», в компетенцию которого входило ведение всех дел, связанных с внешними займами. Комитет возглавил князь А.А. Вяземский, в состав комитета вошли русский посланник в Голландии князь А.А. Голицын и граф З.Г. Чернышев. Впоследствии этот комитет был переименован в комитет госдолгов. В 1784г. под руководством Вяземского был разработан первый в истории России конкретный план погашения внешнего долга к 1793г. Вяземский предлагал издать указ, «чтобы на платеж долга откладывать ежегодно потребныя суммы из госдоходов, не употребляя их никуда в расход», говорил о необходимости лучше учитывать валютный фактор, осуществляя накопление средств для погашения долга, когда курс рубля к основной валюте долга - голландскому гульдену будет более выгодным. Фактически речь шла о создании первого российского финансового резерва. Но реализации плана помешала II Турецкая война (1787-1791 гг.), заставившая прибегнуть к новым займам.

     В 1792г. генерал-прокурор А.Н. Самойлов разработал новый план погашения всех внешних долгов в течение 15 лет. План был принят 23 июля 1794г. и предусматривал получение средств на погашение долгов в размере 4 млн. руб. ежегодно исключительно из внутренних источников - путем увеличения акциза на водку в размере 1 руб. с ведра. Однако и этот план не был реализован в части уплаты долгов, прибыль растворилась в госбюджете.

     Еще при Екатерине II 11 мая 1796г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счетная экспедиция. Последняя в декабре 1796г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета государственных долгов.

     В 1797г. был разработан еще один проект погашения внешних госдолгов. Он также не был воплощен в жизнь, так как в 1798г. было принято решение о консолидации всех видов внешней задолженности. В связи с тем, что польские земли перешли в русское владение, а ими были обеспечены долги бывших польских королей и польского государства (около 16 млн. гульденов), Россия взяла на себя польские долги, объединив их с прежними русскими займами .

     В 1810г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение госдолга, а также обменом части государственного ассигнационного долга в облигации внутреннего процентного займа. В 1812г. комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов. Во главе ее был поставлен совет, в который вошли 3 члена Государственного Совета, 6 сенаторов и 10 выборных членов от петербургского, московского и рижского купечества.

     Манифестом от 16 апреля 1817г. комиссия погашения долгов вновь была передана в непосредственное управление министерства финансов. 7 мая 1817г. для «высшего наблюдения» за комиссией погашения долгов и государственными банками был учрежден «Совет государственных кредитных установлений», который был независим от министерства финансов. Комиссия имела такие подразделения, как отдел срочных займов, сертификатный отдел или отдел удостоверений именной записи, купонный отдел, отдел бессрочных займов и вечных вкладов, доходный отдел. 

     3.2 Первое государственное долговое агентство 

     Комиссия погашения долгов - первое государственное долговое агентство в России. Она осуществляла учет госдолга (внешнего и внутреннего), производила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, взаимодействие с казначейством и другими государственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии. Для операций по обслуживанию долга выделялись специальные ассигнования из бюджета. Манифестом 1817г. было предусмотрено выделение 40 млн. руб., а с 1818г. - 60 млн. руб. ежегодно «преимущественно перед всеми другими госрасходами». Комиссия занималась аккумулированием средств, поступающих от продажи госимущества, которые использовались для погашения долгов.

     Важнейшим моментом в управлении внешней задолженностью стало учреждение в 1812г. «для наблюдения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии «общей книги всех обеспеченных государством долгов, срочных и бессрочных» - государственной долговой книги. В ней было 3 части: внешние долги, внутренние долги срочные, внутренние долги бессрочные. В каждом из этих разделов имелись подразделы. Так, во внутренних бессрочных долгах выделялись долги бессрочные обыкновенные; долги бессрочные на правах недвижимых имений, в долговой книге записанные; долги бессрочные неприкосновенные; родовые капиталы. Структура книги, просуществовавшая до 1918г., в связи с изменением классификации долгов менялась. Впоследствии в долговую книгу стали заноситься и появившиеся новые виды заимствований: гарантированные государством железнодорожные займы, городские займы и т.п. (за период с 1885 по 1912г. было выпущено 152 облигации). Эти облигации котировались на крупнейших европейских биржах (Лондонской, Парижской, Амстердамской и др.). Государственная книга внешнего долга воссоздана в РФ в 1994г.