Преимущества казначейской системы над банковской системой исполнения бюджета

 

 

2 Преимущества казначейской системы над банковской системой исполнения бюджета

Банковская система  исполнения бюджетов в России действовала  с 1918г. Эта система посредством  Государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

При банковской системе исполнения федерального бюджета  по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин.

Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых  органов, открытых в Центральном  банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.

В отчетности Центрального банка не была предусмотрена детализация  доходов в соответствии с бюджетной  классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.

Функция налоговых  органов в исполнении бюджета  по доходам состояла в распределении  регулирующих сумм и учете поступлений  доходов в бюджет. Государственная  налоговая служба два раза в месяц  осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов.

Действовавшая система учета доходов не позволяла  своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, что  отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования.

Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центробанка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета  отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателям. [5, c. 54]

Доведение бюджетных  средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный – на одном счете.

Такой порядок  позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

В научной литературе наиболее удачное определение понятия «казначейская система исполнения бюджета» дал А.. И. Романенко: «при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств».

При казначейской системе процесс исполнения бюджета  гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

·  объем бюджетных назначений;

·  гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

·  объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

·  объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

·  суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат;

·  сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

·  сумму фактического перечисления бюджетных средств со счета.

Причинами воссоздания  казначейства послужило изменение  политической и экономической систем общества и последовавшее вслед  за этим провозглашение независимости РФ, что потребовало реформирование бюджетной системы.

С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система.

Образование коммерческих банков и переориентация функций  Центрального банка привели к  тому, что был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств.

Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных  средств, допускалось их нецелевое  использование.

Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Суммы бюджетного финансирования поступали на счета  главных распорядителей, т.е. министерств  и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков.

Банковская система  многоступенчата, что замедляло  скорость прохождения средств. В  известной степени Минфин, как  главный распорядитель бюджетных  ассигнований, был лишен возможности  контролировать прохождение и целевое  использование этих средств. [4, c. 232]

Если говорить об исполнении доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов  из подчинения Минфину РФ привел к  ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

По каналам  Государственной налоговой службы РФ стали проходить главным образом  сведения о начисленных суммах налоговых  платежей; в то же время Минфин РФ лишился возможности своевременно получать от своих территориальных  органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования. [10, c. 12]

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике  и дефицита бюджетных средств  использование банковской схемы  исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:

§  наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало эффективности процесс управления бюджетными ресурсами;

§  отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение потребности в заемных средствах;

§  в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

§  усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

§  «пробег» бюджетных средств до конечных получателей был недопустимо долог, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что приводило к росту социальной напряженности;

§  сложился высокий уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

К середине 1992г. система исполнения федерального бюджета  Российской Федерации практически  вышла из-под контроля Правительства.

Анализ результатов  исполнения бюджета показывал, что  в начале 90-х годов в России назрела необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением государственной казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

В 1992 г. согласно Указу Президента РФ от 8 декабря  №1556 «О Федеральном казначействе»  была образована система органов Федерального казначейства. В составе Министерства финансов РФ было образовано Главное Управление федерального казначейства, структура, задачи, функции, права и обязанности которого были определены Положением «О Федеральном казначействе», утвержденным Советом Министров – Правительством РФ от 27 августа 1993 г. № 864.

Система органов  Федерального казначейства должна была «замкнуть» на себе осуществление и  учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами.

Важнейшая роль казначейства – претворить в жизнь утвержденный федеральный бюджет и проконтролировать расходование средств.

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом  исполнительной власти (федеральной  службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно  и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Казначейское  исполнение бюджета в Российской Федерации основывается на принципе единства кассы, предусматривающем  зачисление на счета казначейства всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и  выплату всех предусмотренных бюджетом выплат. Проведение операций, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещается.

Одним из направлений  совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации является перевод с 1 января 2006 года исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования  в связи с этим получили существенные преимущества, а именно обеспечено:

·  внедрение единой методологи, технологии и механизмов по исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

·  использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

·  повышение качества исполнения бюджетов;

·  повышение достоверности и своевременности отчетности об исполнении бюджетов;

·  сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

·  обеспечение соблюдения принципа единства кассы.

Федеральная казначейская система позволяет проводить  государственную бюджетную политику, эффективно управлять доходами и  расходами в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, повышать оперативность в финансировании государственных программ, усилить контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации.

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

ü повысить эффективность  использования бюджетных средств  в части обеспечения целевой  направленности, своевременности и  рациональности их расходования;

ü снизить стоимость  обслуживания внутреннего долга  путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля;

ü ускорить оборачиваемость  бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя  до конечных получателей.

При кассовом исполнении бюджетов, обслуживаемых системой Федерального казначейства, казначейский орган берет на себя самые объемные, затратные, трудоемкие и сложные в информационно-техническом плане операции.

Органы казначейства представляют руководству страны достоверную  информацию о состоянии федерального бюджета на конкретную дату и в принципе обладают информацией о финансовом состоянии государства, что способствует сосредоточению внимания руководства страны на коренных проблемах развития государства, помогают в принятии важнейших управленческих решений.

В последнее  время органы казначейства в различных  странах, помимо основных своих функций, связанных с процессом исполнения бюджетов различных уровней, начинают играть все более активную роль в  системе государственных финансов.

Органы казначейства становятся некими особенными государственными финансовыми органами, наделенными полномочиями в сфере экономики и государственных финансов. Например, используя временно свободные бюджетные средства, органы казначейства используют их в качестве кредитных ресурсов на межбанковском кредитном рынке, а также для предприятий и организаций.