Зародження бюджетних відносин

Звичайно, в чистому  вигляді такі моделі не існують. Кожна  країна сформувала специфічну, властиву лише їй, модель бюджетної системи. Таке завдання постало і перед Україною. Враховуючи світовий досвід й життєві реалії, в Україні можна було б побудувати модель бюджетної системи з такими ознаками. Доцільно запровадити центральні, регіональні й місцеві податки, які б повністю зараховувалися до відповідних бюджетів. Такий принцип розподілу фінансових ресурсів слід було б доповнити пайовим розподілом окремих з нинішніх, так званих "регульованих доходів", на сталій основі. Що могло б бути зроблено за рахунок закріплення на законодавчому рівні, на довгостроковій основі, частки центрального, регіональних і місцевих бюджетів у таких доходах.

Слід відмовитися  від поділу бюджетних доходів  в Україні, на так звані "закріплені" й "регульовані". Основна частка доходів центрального, регіональних і місцевих бюджетів має формуватись на основі їх власних податків 1 паїв у податках.

Фінансове вирівнювання так званих "бідних" і "багатих" територій слід забезпечувати не за рахунок регульованих доходів, а лише на основі системи бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Саме на цих засадах здійснюється фінансове вирівнювання у всіх розвинених країнах.

Механізм фінансового  вирівнювання має забезпечити створення  відносно однакових умов для проживання громадян України на всій території  держави. На відміну від інших  європейських країн, ми маємо разючі відмінності між рівнем та якістю життя у містах та селах, різних за географією та політичною вагою регіонах, що є свідченням, по суті, відсутності  державної регіональної політики. Слід у законодавчому порядку визначити  рівень державних мінімальних соціальних стандартів, які забезпечуються органами місцевого самоврядування на всій території  України. Відповідно до потреб забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів, кожен орган

місцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавче  гарантований мінімальний бюджет і  доходну базу.

Заходи фінансового  вирівнювання мають охопити лише території, які не можуть за рахунок  власної доходної бази сформувати гарантовані  мінімальні бюджети, а також території, що мають значні надлишки фінансових ресурсів, порівнюючи із середньодушовою  забезпеченістю в державі.

Потреби органів  місцевого самоврядування у трансфертах  із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових  методів. Нам слід розробити відповідну формулу вирівнювання -математичну модель, на основі якої території, що потребують фінансової підтримки, отримуватимуть гарантовані трансферти.

Світовий досвід свідчить: у систему заходів фінансового  вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового вирівнювання). За умов України фонди фінансового  вирівнювання доцільно створити на рівні  Державного бюджету України, а також  на рівні республіканського бюджету  Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва  та Севастополя. Доцільно, щоб кошти  фондів фінансового вирівнювання формувались  за рахунок одного або кількох  центральних податків.

Можливий варіант, що фонд трансфертів у складі Державного бюджету України буде формуватися  за рахунок частини податку на додану вартість. Необхідно розробити  і прийняти Закон "Про порядок  надання дотацій, субсидій, субвенцій  та інших трансфертів з Державного бюджету України". Термінової розробки потребує Закон України "Про Державний  бюджет України і бюджетні процедури".

Критерієм у розподілі  фінансових ресурсів між рівнями  влади має стати обсяг обов'язків  щодо фінансування тих чи інших сфер, які

покладаються на центральну, регіональну та місцеву  владу. Таким чином, розподілові фінансових ресурсів між рівнями влади, має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною і місцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нинішній практиці бюджетних "торгів" між центром і регіонами, практиці, по суті, окремих стосунків Києва з кожним регіоном, залежно від того, яку політичну вагу має та чи інша територія та її керівник у державі.

Реформуванню підлягає існуюча податкова система України. Слід значно зменшити частку в системі  загальнодержавних податків і збільшити  частку місцевих та регіональних податків. Подальший розвиток податкової системи  України має передбачати розширення повноважень місцевих та регіональних органів влади в сфері запровадження  місцевих та регіональних податків. Саме за таких умов може бути оподаткована "тіньова економіка", послаблений  податковий тиск на тих платників податків, які їх сьогодні дисципліновано сплачують. Першим кроком у реформуванні податкової системи могло б стати прийняття Закону України "Про місцеві податки і збори", згідно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Доцільно встановити, що місцеві податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до бюджетів місцевого самоврядування. Одночасно слід встановити, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.

Слід розробити  нову правову базу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Вона має передбачати, що органи місцевого  самоврядування складають два самостійних бюджети - поточний та бюджет інвестицій і розвитку. Бюджет інвестицій і розвитку має формуватися за рахунок місцевих позик, кредитів, інвестиційних трансфертів та частини податкових надходжень. Слід встановити, що використання коштів бюджету інвестицій на поточні потреби забороняється. Слід створити умови дляучасті органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Треба надати їм право створювати власні фінансово-кредитні установи, утворити Центральний банк комунального кредиту, який би функціонував за прикладом західноєвропейських ж й ро центр алей. Потрібно законодавче врегулювать питання створення ринку комунальних цінних паперів. Доцільно розробити та прийняти закони України "Про фінансові основи місцевого самоврядування", "Про правовий режим майна комунальної власності", "Про унітарні державні та комунальні підприємства", "Про державні та комунальні землі" та інші акти.

Про ідеологію реформи  бюджетно системи. Основною метою є  скасування принципу єдності бюджетної  системи України та перехід до автономного функціонування центрального, регіональних та місцевих бюджетів і на цій основі фінансове забезпечення функцій, які покладені на центральну, регіональну та місцеву влади. Кожна з ланок влади має функціонувати на основі власної доходної бази. Це покладе край ідеології утриманства, яка сьогодні побутує, створить умови для розвитку засад бюджетного самофінансування як у центрі, так і на місцях.

Практична реалізація запропонованих заходів щодо реформування бюджетної системи неможлива без переосмислення окремих положень 143-ї статті Конституції України щодо порядку формування та ролі обласних і районних бюджетів, які, з нашої точки зору, суперечать в цілому конституційним гарантіям розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Основними завданнями мають стати:

по-перше, планування видатків бюджету на основі реального  прогнозу доходів бюджету та оптимального розміру дефіциту бюджету виходячи з безпечної тенденції стану  державного боргу;

по-друге, приведення законодавства щодо державних зобов'язань  у відповідність із спроможністю бюджету їх виконувати;

по-третє, прийняття  пакету законодавчих актів, який охоплюватиме питання щодо процедур бюджетного процесу  та базуватиметься на здійсненні адміністративної реформи;

четверте, прийняття  законодавства, яке б регулювало розподіл повноважень та відповідних  фінансових ресурсів між центральним  та місцевими органами влади, формування місцевих бюджетів та їх взаємовідносини  з державним бюджетом на основі адміністративної реформи та, зокрема, реформи місцевого  самоврядування;

п¢яте, складання  бюджету з урахуванням бюджетної  стратегії на кожні три роки; шосте, забезпечення прозорості та публічності  бюджетного процесу;

шосте, необхідно  мати повну інформацію про всі  грошові кошти, якими володіють  бюджетні усстанови, з метою їх аналізу  для раціонального використання бюджетних коштів.

За останні роки були зроблені деякі кроки в цих  напрямках. Зокрема, триває робота над  удосконаленням бюджетного законодавства  з метою створення нормативно-правового  поля для підвищення прозорості та ефективності бюджетних процедур; удосконалюється  форма казначейського виконання  державного бюджету.

А у найближчий час  необхідно чітко визначити цілі та пріоритети бюджетної політики при  поданні проекту державного бюджету  на 2000 рік та довгострокової бюджетної  стратегії; включити до складу бюджетів всіх рівнів позабюджетні кошти бюджетних  установ і організацій; налагодити систему інформування громадськості  щодо стану виконання бюджету  та бюджетної стратегії; запровадити  чітку та зрозумілу методику визначення міжбюджетних трансфертів; скоротити  перелік головних розпорядників  коштів державного бюджету; прийняти Податковий кодекс.

Одним із основних завдань має стати - досягнення більшої  прозорості бюджетного процесу (тобто  відкритості перед громадськістю  щодо реалізації бюджетної політики). Це необхідно з метою: підвищення розуміння бюджету та довіри з  боку громадськості до діяльності державних  органів влади, що в кінцевому  підсумку сприятиме більшій підтримці  нею найбільш раціональних заходів  щодо бюджетної політики; підвищення ефективності бюджетного процесу, яке  досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцінок з боку політиків, незалежних експертів та інших зацікавлених осіб щодо розв'язання бюджетних проблем та відповідної  мінімізації допущення прорахунків  в майбутньому; використання деталізованих  показників та забезпечення повноти  інформації щодо бюджету сприятиме  більш якісному проведенню аналізу  та оцінок бюджету, здійсненню більш  виважених та обгрунтованих заходів  бюджетного процесу, що в свою чергу  забезпечить підвищення ефективності бюджету; збільшення можливостей проведення порівнянності та аналогій з практикою  вирішення бюджетних питань в  інших країнах, і таким чином  максимально можливого використання їх позитивного досвіду для України.

За останні роки вже було зроблено певні досягнення в даному напрямку. Так, в кінці 1997 року введено нову бюджетну класифікацію України, яка в достатній мірі відповідає міжнародним стандартам статистики державних фінансів, забезпечує більшу систематизацію та упорядкованість  бюджетних показників та застосовується при формуванні і виконанні бюджетів всіх рівнів з 1998 року. В процесі  формування проекту державного бюджету  на 1998 рік були розроблені і запроваджені єдині форми щодо подання бюджетних запитів для головних розпорядників коштів, які передбачали на той час досить новаторські кроки щодо висвітлення цілей і результатів використання бюджетних коштів розпорядниками та інших необхідних даних про їх діяльність. З кожним роком ці форми удосконалюються і набувають вищого значення та статусу виходячи з необхідності посилення ролі та відповідальності головних розпорядників в бюджетному процесі. Здійснюються заходи по переорієнтації значення (фокусування) видатків від функціональної структури до відомчої (в Законі про Державний бюджет України затверджується розподіл видатків по головних розпорядниках коштів, розпис державного бюджету затверджується в розрізі головних розпорядників). Розроблені та удосконалюються комп'ютерні програми, які забезпечують оперативний та уніфікований збір та доведення інформації щодо формування проекту бюджету і складання розпису бюджету від Міністерства фінансів до головних розпорядників коштів і навпаки. Налагоджується щоденний обмін інформацією між Мінфіном та Головдержказначейством щодо коректування плану та фінансування видатків, що дає можливість своєчасно отримувати достатньо повну інформацію про реальний стан виконання бюджету та відповідно на неї реагувати.

Сприяти створенню  ефективного бюджетного законодавчого  поля, в тому числі сприяти прийняттю  поданого Кабінетом Міністрів України  до Верховної Ради проекту Закону України "Про бюджетний устрій та бюджетний процес" та розробити  законопроект про складання і  виконання місцевих бюджетів та системи  формування міжбюджетних взаємовідносин.

Інший напрям такого розподілу спричинений специфікою обслуговування державних цільових фондів, які щороку включаються до складу бюджету, та існування інших  видатків, що здійснюються за рахунок  цільових надхджень. Практика планування, затвердження, виконання бюджету  та аналіз звітності про його виконання  за останні роки свідчить, що зазначені  категорії вимагають запровадження  окремих дещо відмінних від встановлених для бюджетних (загальних) видатків, процедур. Тобто, врахування особливостей їх походження, природи використання, ролі, що відведена їм у бюжетному  процесі.

Таким чином, запропонований поділ бюджету повинен забезпечити  прозору, реальну систему оцінки усіх джерел доходів і визначених пріоритетів їх витрат.

Загальний фонд бюджету  буде включати: доходи бюджету, що не призначені на конкретну мету, і є загальними ресурсами бюджету; видатки бюджету, які здійснюються за рахунок загальних  ресурсів бюджету; різницю між доходами та видатками загального фонду бюджету. При цьому надходження від  хдійснення запозичень, видатки на обслуговування боргу, виконання державних  гарантій і забезпечення зобов¢язань  включаються тільки до загального фонду  бюджету. Доходи та видатки загального фонду іменуються, як загальні надходження  та загальні видатки.

Спеціальний фонд державного бюджету формується за рахунок коштів державний цільових фондів, власних  надходжень та спеціальних видатків бюджетних установ та організацій. Також до спеціального фонду віднесені  за доходами та видатками: кошти, що надходять  від реалізації надлишкового озброєння, військової техніки, іншого майна Збройних Сил України, за виконані роботи, надані послуги, надання в оренду основних фондів та іншого майна Збройних Сил  України; збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; відрахування та збір на будівництво  та реконструкцію, ремонт, утримання  автомобільних доріг загального користування, збір на розвиток виноградарства, садівництва, хмелярства, плата за пробірування і клеймування виробів та сплавів  із дорогоцінних металів, частина державного мита за видачу паспортів, що спрямовується  на поспортизацію населення України, митні збори, фонд дотацій іншим  бюджетам тощо.

Обов¢язковою умовою функціонування спеціального фонду  є те, що видатки здійснюються лише в межах коштів, одержаних на цю метув даному фонді. Залишки в  коштів на кінець року зараховуються  на рахунки спеціального фонду ( держаних цільових фондів та бюджетних установ  та організацій по власних надходженнях) для проведення видатків в наступному році.