Зародження бюджетних відносин

Відсутність належного  законодавчого регулювання бюджетних  правовідносин та механізму відповідальності за порушення бюджетного законодавства  викликає цілий ряд негативних соціально-економічних  наслідків. Серед найнегативніших  вплив мають:

постійне недовнесення протягом останніх років належних державному бюджету платежів і у зв¢язку  з цим недофінансування або затримка у фінансуванні окремих видів  видатків;

відсутність правового  регулювання відповідальності розпорядників  бюджетних коштів у випадках взяття зобов¢язань, що перевищують обсяг  виділених їм асигнувань;

послаблення контролю за цільовим і ефективним використанням  бюджетних коштів, що призводить до численних порушень, а відтак до втрат державних коштів;

неповне відображення в бюджеті доходів, які одержують  бюджети бюджети установи, органи виконавчої влади від використання власності й здійснення позабюджетної  діяльності, що створює систему неконтрольованості у використанні державних коштів і майна.

Наша країна має  потребу в сильному державному бюджеті, оскільки він повинен істотно  впливати на економічний розвиток усіх регіонів, мати реальні інвестиційні зв¢язки із народним господарством, забезпечувати регіональну стратегію  економічного розвитку країни.

На сьогоднішній день актуальною є проблема бюджетних  взаємовідносин. Послідовна реалізація механізму міжбюджетних відносин нині ускладнюється браком бюджетних  коштів. Бюджетна практика розвинутих країн свідчить, що кожній з них  не вдавалося забезпечити розмежування доходів між ланками бюджетної  системи якимось одним способом, завжди застосовувалась їх комбінація.

Наші законодавці  при формуванні чинної податкової системи  не мали чітко сформульованих принципів  розмежування доходів між бюджетами  рівнів. У результаті незрозумілими  є причини, що зумовлюють віднесення податків, зборів та інших обов¢язкових платежів до тієї чи іншої групи.

Першим важливим кроком в удосконаленні системи  бюджетних відносин має бути закріплення  відповідальності за фінансування різних видів державних витрат і формування нормальних взаємовідносин із виконання  видаткової частини бюджету.

Перебудова бюджетної  системи стосується не лише взаємовідносин між державними та регіональними  бюджетами, а й відносин бюджетів вищестоящого рівня до бюджетів нижчого  рівня.

Кошти місцевих бюджетів - основа фінансової бази органів місцевого  самоврядування. Однак у більшості  випадків вони не можуть забезпечити  ефективного впливу цих органів  на соціально-економічні процеси.

Однією з проблем  у бюджетній сфері залишається  питання державних видатків. Ще недостатньо  зроблено змін щодо змісту, спрямування  бюджетних видатків, методології  їх планування і фінансування.

3. Становлення бюджетної  системи України.

Головною ланкою фінансової системи є бюджетна система, яка організаційно залежить від  форми державного устрою і, як правило, складається з державного та місцевих бюджетів. Відношення між державним  та місцевими бюджетами будуються  на основі єдності бюджетної системи  та фінансової політики держави взагалі.

Зміни в економіці, керівництві господарством держави  і зміни у структурі і функціях державної влади та управління стосуються і бюджетної системи, змінюють співвідношення між різними ланками бюджетів, змінюють їх обсяг і внутрішню  структуру.

Структура бюджетної  системи визначається Конституцією. В ній та в Законі про бюджетні права закріплюються права держави  та місцевих органів влади і управління на затвердження своїх бюджетів, на диференціювання доходів і видатків між різними ланками бюджетної  системи, порядок їх складання, розгляду та затвердження.

Державний бюджет України  має досить тривалу історію становлення  і розвитку. Вона бере свій початок  у XVI ст., коли запорозьке козацтво набуло самостійної державності, мало дипломатичні відносини з рядом держав Європи. Була загальновійськова казна , до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання. Видатки передбачались  на військове спорядження, будівництво  укріплень, монастирів, утримання закладів для престарілих воїнів, дипломатичних  місій тощо.

Був період, коли робились спроби створити власну бюджетну систему. Це 1918-1922 рр. Спочатку Українська Центральна Рада протягом 14 місяців свого існування, а потім більшовицький уряд спробували оволодіти бюджетним процесом, але  ці спроби з різних причин не мали успіху.

Утворення СРСР і  прийняття Конституції Союзу  РСР передбачало створення єдиного  бюджету, до складу якого включались бюджети союзних республік. Основні  положення Конституції були конкретизовані в законодавчих і підзаконних  актах. Зміст бюджетного законодавства  можна звести до такого:

єдність бюджетної  системи, централізація податкового  законодавства у відані союзних  органів і регламентація видатків;

включення союзних  республік до складу єдиного державного бюджету, затвердження зведеного бюджету  верховними органами Союзу.

Бюджетна система  Союзу РСР об¢єднувала в державному бюджеті: союзний бюджет, бюджет соціального  страхування та державні бюджети 15 союзних республік, в склад яких входили республіканські бюджети  союзних республік, державні бюджети 20 автономних республік та більше 53 тис. місцевих бюджетів(країв, областей, округів, міст, районів, сільських та селищних Рад).

Така бюджетна система  існувала з 1924р., коли державні бюджети  союзних республік були вперше законодавчо  закріплені Конституцією СРСР. В державному бюджеті на 1924/1925 р. доля державних  бюджетів созних республік складала 41,9%, причому, основна частина коштів в державних бюджетах- 69,2% - приходилась  на місцеві бюджети. В наступні роки спостерігалась поступова централізація  коштів в союзному бюджеті. Наприклад, в 1940 р. на частку союзного бюджету приходилось 75,8% ресурсів державного бюджету країни.

В умовах Союзу державний  бюджет України виконував підпорядковану роль у розподільчих процесах. Він  був інструментом перерозподілу  ресурсів між галузями республіканського  господарства і різними соціальними  групами населення на територіх  України, а також між територіями  всередині республіки.

При формуванні державного бюджету СРСР на 1989 та 1990рр. були офіційно оприлюднені суми дефіциту бюджету. Відбувся розподіл дефіциту бюджету  між союзним та республіканськими  рівнями.

Основним регулюючим джерелом в ці роки залишався податок  з обороту, нормативи відрахування якого в бюджети союзних республік  були визначені диференційовано  від 61,4 % до 100 %. В бюджети союзних  республік відраховувалось в 1990 р. 20 % платежів із прибутку підприємств  союзного підпорядкування, в розмірі 50 % був встановлений норматив відрахувань  в бюджети союзних республік  від прибуткового податку з населення.

Суттєвою особливістю  формування бюджетів на 1991р. був розвиток принципово нових фінансових взаємостосунків  між центром та суверенними державами, між суверенними і автономними  республіками та місцевими Радами народних депутатів. Так бюджетна система  стала включати окремо союзний бюджет, самостійні республіканські (суверенних і автономних республік) та місцеві  бюджети.

В 1991р. були повністю передані в бюджет такі найважливіші податки, як податок з обороту  та державні податки з населення. Замість цих податків республіками передавалась в союзний бюджет фіксована  сума коштів на покриття видатків на народне  господарство та на здійснення загальнонаціональних програм. Хоча затверджені бюджетні показники не були виконані із-за недотримання республіками своїх фінансових зобов¢язань.

Таким чином, в 1991р. практично було ліквідовано єдину  бюджетну систему країни, яка розпалась  більш ніж на 55 тис. автономних бюджетів. В результаті загальнодержавний  грошовий фонд був поділений за сферами  ведення Союзу РСР та суверенних республік.

В Україні ще в 1990р. був прийнятий закон Української  РСР “Про бюджетну систему Української  РСР”, який визначив основи організації  бюджетної системи України. Згідно цього закону фінансові ресурси  України були поділені на кошти державного бюджету (республіканського бюджету), бюджетів місцевих Рад народних депутатів, позабюджетних фондів та інших фінансових ресурсів. В цьому законі були відображені  питання формування та виконання  державного та місцевих бюджетів, розгляд, затвердження, виконання бюджетів різних рівнів бюджетної системи.

З урахуванням змін, що відбулися в політичному устрої України за 1991-1995рр., а також в  бюджетній політиці та бюджетному механізмі, в 1995р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону “Про бюджетну систему  України”, де наведено більш чітке  визначення бюджетної системи, її складових  частин, детальніше регламентовано бюджетний  процес, здійснено розмежування доходів  і витрат між ланками бюджетної  системи України.

Як незалежна  держава Україна склала проект державного бюджету тільки на 1992р. Через нього  перерозподілялося більше ніж 60 % національного  доходу і 70 % фінансових ресурсів держави, він був зведений з дефіцитом  менше, ніж 3 % доходів.

Таким чином, становлення  бюджетної системи має досить тривалу історію, завдяки якій є  можливість простежити за роллю держави  в розподільчих процесах та місце  безпосередньо бюджету в соціально-економічних  процесах.

4. Розвиток концепцій  реформи

системи міжбюджетних відносин в Україні

Останніми роками фіскальні  тенденції в Україні засвідчують  існування фундаментальних вад  у роботі субнаціонального сектора  держави. Деякі з цих проблем  пов'язані із скороченням контролю цього сектора над коштами  і викликають занепокоєння в зв'язку з погіршенням якості послуг, які  він надає, особливо в соціально  важливих сферах, таких як охорона  здоров'я, освіта та соціальний захист. Наприклад, видатки місцевих бюджетів у першому кварталі 1999 р. скоротились  на 11% (у номінальному виразі) порівняно  з відповідним періодом 1998 р. Видатки  на охорону здоров'я зазнали 8.2%-ого  скорочення, а видатки на освіту впали на 13.2%. В основі цього скорочення видатків лежить непередбачуваність та нестабільність надходжень податку  на прибуток підприємств, який є основним джерелом доходів субнаціональних  бюджетів.

Інші проблеми, пов'язані  з доходами, віддзеркалюють нестабільність з року на рік як у рівнях, так  і в методах фінансування видатків субнаціональних органів влади.

Існуюча система  субнаціональних державних фінансів має дві небажані риси. Перша з  них – брак добре визначеної системи  видаткових повноважень. Не існує, наприклад, консенсусу з питання про те, який рівень місцевої влади має відповідати  за надання та фінансування комунальних  послуг. У деяких областях ця стаття видатків передбачена в обласному  бюджеті; в інших областях це покладено  на райони, а в окремих випадках, порядок змінюється з року на рік, видаткові повноваження переходять з області до районів і навпаки.

Іншим аспектом цієї проблеми є складні відносини  між місцевими та обласними бюджетами. Місцеві посадові особи нарікають, що обласні бюджети в 2000 р. забирають  собі левову частку всіх додаткових планових доходів, одержаних в області. Такого роду нестабільні видаткові повноваження та зобов'язання з фінансування спотворюють  і позбавляють сенсу фіскальну  відповідальність.

Іншою непривабливою  рисою існуючої системи є повернення до практики податкового розщеплення. Податкове розщеплення підриває ефективне бюджетне управління, позбавляючи  місцеві органи влади стимулів до мобілізації додаткових доходів  та економії видатків. За діючої системи місцеві органи влади, яким вдалося впорядкувати свої видатки або збільшити доходи, будуть "винагороджені" урізанням частки податків.

Короткий огляд  основних вад існуючої системи міжбюджетних відносин свідчить про те, що Україна  мусить якнайшвидше знайти стабільніший і прогнозований метод фінансування субнаціональних бюджетів - метод, який сприятиме створенню нормальних бюджетних стимулів, посиленню фіскальної підзвітності та досягненню ефективнішого  та надійного фіскального вирівнювання.

Дискусія щодо подальших  шляхів розвитку міжбюджетних стосунків  в Україні набула особливої гостроти в зв'язку з активізацією розробки та обговорення проекту Бюджетного Кодексу України.

У світлі відчутної  слабкості загальних реформ міжбюджетних фінансових стосунків нижче пропонується альтернативний підхід до програми реформ, що може посилити існуючий проект Кодексу  і позбавити його помилок. Розробка нової системи міжбюджетних стосунків  багато в чому подібна розробці й  прокладанню нового шляху. Найважливіше вирішити, де має проходити шлях, а тоді – як включити до проекту  певні заходи безпеки, такі як обмеження  швидкості, щоб забезпечити, що транспорт  досягне мети свого призначення.

Які основні критичні політичні пункти намагається з'єднати між собою новий шлях міжбюджетних відносин? Кінцевою метою реформи  міжбюджетних відносин, яку переслідує також і проект Бюджетного кодексу, є забезпечення стабільного та передбачуваного  фінансування субнаціональних органів  влади в рамках загальної структури  державних фінансів, яке сприяло  б ефективності видаткових рішень та успішності зусиль місцевих органів  влади щодо наповнення доходної частини  бюджетів. Осереддям концепції щодо того, як досягти цієї мети є система  формульних трансфертів, що передаються  згори донизу, яка забезпечує дотримання макроекономічного контролю, сприяє стабілізації фінансування місцевих органів  влади та усуває як горизонтальний, так і вертикальний дисбаланс, що виникає внаслідок нашого вибору щодо доходних та видаткових повноважень, наданих місцевим органам влади.

Пропонована схема  трансфертів складається з кількох  ярусів, причому субнаціональні органи влади всіх рівнів будуть субсидованими. Однак субсидованість не є внутрішньо притаманною метою реформи міжбюджетних відносин, радше, вона віддзеркалює раціональний розподіл прав на доходи та обов'язків  щодо видатків, про що йдеться нижче, а також той факт, що легше досягти  децентралізації видатків, ніж децентралізації  доходів. Діятимуть два окремі канали трансфертів, причому обидва вони спиратимуться  на формулу. Трансферти спершу передаватимуться з Держбюджету до обласних бюджетів через відповідні транзитні рахунки  в сумах, які, з урахуванням їхніх  власних ресурсів, є адекватними  для фінансування сумарно як обласного, так і субобласних бюджетів. Частина  цього трансферту використовуватиметься  для фінансування обласного бюджету, а решта – передаватиметься з  обласного бюджету до бюджетів міст обласного підпорядкування та сільських  районів, також на формульній основі. Міста обласного значення випадають  з трансфертного циклу на цьому  етапі, а сільські райони використовуватимуть  свої трансферти для фінансування своїх  власних бюджетів, і знову-таки на формульній основі — трансфертів  міст районного підпорядкування, сіл  та селищ. Лише у виняткових випадках потрібні будуть негативні (знизу вгору) трансферти для досягнення бюджетного вирівнювання. Наведена нижче схема  потоку трансфертів унаочнює щонайістотніші риси пропонованої системи трансфертів (Додаток 2. Схема 2.).