Совершенствование государственного финансового контроля за целевым использованием бюджетных средств

В первую очередь  усилия государства были направлены на существенную модификацию налоговой системы страны. В частности, были приняты меры, направленные на развитие и укрепление налоговой службы, созданы органы налоговой полиции.

Для обеспечения  надлежащего контроля со стороны  Правительства РФ за формированием государственных доходов и рациональным их использованием были сохранены и даже расширены функции контрольно-ревизионных органов МФ России. Органы исполнительной власти субъектов Федерации также стали создавать контрольно-ревизионные органы для контроля за находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

Федеральным законом  № 4-ФЗ от 18 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» был образован орган внешнего государственного финансового контроля в России – Счетная палата РФ. Одновременно аналогичные органы стали создаваться на уровне субъектов Федерации. Этим было положено начало созданию в России института внешнего государственного финансового контроля.

Таким образом, построение системы органов внешнего государственного финансового контроля в современной России проводилось приблизительно по одной схеме, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

2. Понятие и содержание финансового контроля

Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение его во всех аспектах своего проявления.

Понятие «контроль» тесно  связано с понятием «управление». Проводить контроль ради контроля нецелесообразно, но управление, особенно управление сложными системами, без контроля может стать бессмысленным.

Контроль – неотъемлемая часть системы регулирования, одна из форм обратной связи, благодаря которой  субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявить отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия. Анализ результатов контроля позволяет вскрыть ранее неизвестные возможности и резервы системы, эффективность использования ею управленческих решений.  Получая такую информацию, субъект управления имеет все предпосылки для правильной оценки движения управляемой системы к поставленным целям и принятия необходимых корректирующих действий.

Финансовая система  общества в целом и отдельные ее звенья – типичные сложные системы, управление которыми немыслимо без эффективного контроля. Управление финансовыми процессами, тесно связанными с производственными (экономическими) отношениями, оказывает непосредственное влияние на общественное производство, а значит, и на общественную жизнь. Это управление важно для всех составляющих финансовой системы – от финансов отдельных хозяйствующих субъектов до государственных финансов. Поэтому финансовый контроль, то есть контроль за функционированием различных звеньев финансовой системы, объективно обусловлен потребностями общественной жизни.

Долгое время под  финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных  записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более широко.

Современное толкование понятия «финансовый контроль»  отличают многоплановость его целей  и многогранность задач. В настоящее  время финансовый контроль – это  не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это, прежде всего, важнейшая функция управления финансовыми, а через них – и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления.

Целью финансового контроля является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

         Любая система контроля состоит из следующих элементов:

• предмет контроля (что контролируют);
• объект контроля (кого контролируют);
• субъект контроля (кто контролирует);
• сфера деятельности;
• принципы контроля;
• процесс контроля;
• метод контроля;
• система контроля;
• результат контроля;
• принятие решения по результатам контроля.

В качестве предмета финансового контроля выступают денежные, распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, а также на уровнях отраслей, территориальных единиц, регионов и страны в целом.

Объектами финансового  контроля являются те конкретные организации, предприятия, органы управления, хозяйственная деятельность которых непосредственно обусловила указанные процессы.

Субъектами контроля являются специальные государственные контрольные органы, подразделения в организациях, на предприятиях или в органах управления, негосударственные специализированные фирмы или отдельные высококвалифицированные специалисты, которые непосредственно осуществляют финансовый контроль. Права, обязанности и ответственность субъектов строго регламентированы, в том числе и законодательными актами.

Сферой деятельности финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денежных средств, а в некоторых случаях и без них.

Сущность финансового  контроля в значительной степени  характеризуют принципы, которые закладываются в основу организации и практического осуществления контрольной деятельности. К таким принципам относятся: законность, ответственность, объективность, системность, демократичность, независимость, всеобщность, непрерывность, плановость, универсальность, гласность контроля.

Принцип законности – один из ключевых принципов финансового контроля. Соблюдение данного принципа подразумевает точное следование нормам и правилам, установленным законодательством.  Подзаконные акты в случаях, когда они являются основой для действий контролируемых лиц, не соответствующих или нарушающих положения закона, должны приниматься в расчет только в контексте распределения ответственности за допущенные нарушения. Оценка законности действий подконтрольных организаций и лиц должна исключать произвольные, логические и тем более бытовые и поверхностные толкования и должна основываться строго на букве закона.  Другой важной частью этого принципа является строгое соблюдение субъектами, проводящими финансовый контроль, требований законодательства и нормативно-правовых актов, определяющих полномочия и ответственность. Субъекты контроля могут действовать только в пределах их компетенции, в рамках определенных им задач, функций и полномочий и в соответствии с правами и обязанностями, которыми они законодательно закреплены.

Принцип ответственности означает, что объекты финансового контроля обязаны соблюдать законы и правовые акты, регламентирующие их деятельность и нести ответственность за  их соблюдение и достоверность представляемой информации, а с другой стороны, субъекты несут ответственность за объективность  оценок и выводов в ходе контрольных мероприятий. То есть законодательство предусматривает возможность обжалования  действий субъектов контроля в судебном порядке.

Принцип объективности лежит в основе финансового контроля. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Объективная оценка финансово-хозяйственной деятельности возможна только на основе строгого соблюдения законодательства при высоком профессионализме действий субъектов контроля. Поэтому для лиц, проводящих финансовый контроль, установлены определенные квалификационные требования (уровень образования, знание законодательства в области финансов и юриспруденции). Если соблюдение объективности при проверке конкретных видов и сфер деятельности требует специальных знаний, субъекты контроля имеют право привлекать в качестве независимых экспертов специалистов соответствующего профиля.

Принцип системности подразумевает необходимость такой степени охвата различных граней контролируемого процесса, которая гарантировала бы объективность результатов контроля. Данный принцип также предполагает периодичность проведения контрольных мероприятий в одних и тех же учреждениях, в том числе повторных проверок по устранению ранее выявленных нарушений и недостатков. Это повышает эффективность контрольной работы, поскольку позволяет повысить уровень обобщения полученной информации, в динамике отследить позитивные и негативные тенденции в ходе контролируемого процесса, предложить обоснованные рекомендации по его коррекции.

Демократичность контроля и его независимость от тех государственных и негосударственных структур, на которые возлагается непосредственная ответственность за состояние дел в проверяемых объектах, в первую очередь выражается в равенстве прав сторон (контролирующей и контролируемой) в обосновании оценки качества работы, в доказательности или опровержении фактов нарушений законодательства.

Контролирующая сторона  вправе обязать проверяемого устранить  нарушения, а последний обязан выполнить  такое требование. В остальных  случаях проверяющий может посоветовать, проконсультировать, порекомендовать принять то или иное решение, а право принимать или не принимать это решение остается за проверяемой стороной.

Демократичность контроля проявляется и в том, что результаты контрольных проверок считаются  достоверными только в тех случаях, если они проводились в присутствии лиц, ответственных за данный участок работы, и если документы о результатах проверки ими подписаны.

Независимость контроля позволяет исключать возможности отрицательного влияния на проверяемую сторону с целью сокрытия или приуменьшения ими значения негативных фактов в оценке качества работы и законности действий. Независимость обычно присуща контрольным органам, которые действуют от имени законодательной и исполнительной власти, внешнему аудиту, а также контрольно-ревизионному аппарату финансовой и банковской систем.

Принцип всеобщности контроля означает, что всякая социально-экономическая деятельность, совершаемая в государстве, должна системно и комплексно контролироваться с целью установления ее законности, целесообразности, эффективности, полноты выполнения и соблюдения установленных сроков.

Принцип непрерывности означает, что поскольку процесс управления непрерывен, то и все объекты контроля подлежат постоянному предварительному, текущему и последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера деятельности субъектов контроля. Это позволяет обеспечить постоянное наблюдение за ходом выполнения принятых законов, нормативных актов и управленческих решений по достижению поставленных целей.

Принцип плановости предопределяется тем, что контрольная деятельность должна строится на обоснованных, тщательно проработанных планах и программах. Каждому контрольному мероприятию должно предшествовать предварительное изучение объекта контроля для понимания его деятельности и составления общего плана и программы процедур контроля.

Процесс контроля – это осуществляемая путем применения соответствующих методов и методик деятельность субъектов контроля, направленная на достижение поставленных перед ними задач наиболее эффективными способами.

При проведении контроля важно использовать правильные методы контроля – совокупность обоснованных и апробированных способов проверки, оценки и анализа состояния конкретных элементов объекта контроля. Методами финансового контроля являются: счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности и др. Каждый из методов подразделяется на более частные способы, позволяющие решать промежуточные задачи.

Элементы контроля, взаимодействующие  как единое целое в процессе достижения его целей, образуют систему контроля. В процессе функционирования системы контроля необходимо регулярно исследовать ее эффективность, выявлять недостатки и своевременно устранять отклонения от заданных режимов работы, определять соответствие системы контроля потребностям управления.

Результатом финансового  контроля являются документальные материалы (акты, отчеты, справки, заключения), которые отражают достоверность информации о финансово-хозяйственном состоянии объекта контроля, вскрытые в процессе контроля отклонения от принятых стандартов, нарушения установленных норм и правил. В тех случаях, когда проверяется эффективность хозяйствования, в документах отмечаются выявленные факты неэффективного или неэкономного хозяйствования и даются рекомендации по устранению обнаруженных недостатков.