Проблемы развития и направления совершенствования системы межбюджетных отношений в РФ

Важное значение Бюджетного кодекса РФ заключается  в регулировании им межбюджетных отношений, положения которых также  выделены в самостоятельную главу.

Регулирование бюджетных  отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость  в таком регулировании обусловлена  федеративным устройством России. Поскольку  межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение  финансовых ресурсов и оказывают  непосредственное воздействие на социально-экономическое  развитие регионов, правовое регулирование  межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Регулирование бюджетных правоотношений в аспекте  межбюджетных отношений предполагает функционирование отношений:

а) с  таким объектом, как бюджетные  средства, которые подлежат распределению (дотации, межбюджетные трансферты и  др.). Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации  другому бюджету бюджетной системы  Российской Федерации. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной  и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

б) процессуального, организационного характера (закрепление  доходов бюджетов разных уровней, их распределение и разграничение  расходных полномочий, контроль над  движением бюджетных средств). Так, распределение доходов, лежащее  в основе межбюджетных отношений, представляет собой передачу органами государственной  власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в  иные бюджеты бюджетной системы  РФ по нормативам отчислений, устанавливаемым  на постоянной основе или на очередной  финансовый год. В отличие от разграничения  доходов между бюджетами, которое  относится к компетенции только федеральных органов государственной  власти, распределять доходы между  бюджетами могут органы государственной  власти обоих уровней и органы местного самоуправления муниципальных районов.

В действующем бюджетном  кодексе формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из бюджетов субъектов Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных  бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

В структуре бюджетного законодательства важное место занимают законы о бюджете. Законодательная  форма бюджета выступает в  качестве источника бюджетного права, например, Федеральный закон от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". Важное значение законов  о бюджете, в особенности федерального бюджета, обусловлено тем, что в  данном правовом акте находит выражение  государственный суверенитет, определяется объем финансирования функций государства. Помимо этих особенностей, федеральные  законы о федеральном бюджете  обеспечивает координацию всех звеньев  финансовой системы страны.

Федеральный бюджет Российской Федерации сформирован  на три года. Например, в федеральном  законе от 24.11.2008 N 204-ФЗ "О федеральном  бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" произведено  разделение доходов на нефтегазовые и ненефтегазовые, выделены в общем  объеме расходов федерального бюджета  на 2009-2011 гг. условно утвержденные расходы, утвержден общий объем бюджетных  ассигнований на исполнение публичных  нормативных обязательств и объем  нефтегазового трансферта.

Значительное  место в системе источников бюджетного права занимают нормативные правовые акты субъекты РФ и органов местного самоуправления. Наделение субъектов  РФ правом принимать бюджетные законодательные  акты является нормой конституции РФ (п. 4 ст. 76). Эта норма обусловлена правовым статусом субъектов РФ, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектом.

Правотворчество субъектов  РФ и муниципальных образований  носит характер предварительного санкционирования со стороны государства (федерального центра). Законодательные акты субъектов  РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование  бюджетных отношений как в  сфере предметов совместного  ведения Федерации и ее субъектов, так и относительно собственных  предметов ведения.

1.4. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно  выделить три типа организации бюджетной  системы:

Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.

Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

Модель  бюджетного федерализма включает 3 составляющие:

-полномочия  по расходам уровней власти  разграничены;

-наделение  уровней власти достаточными  фискальными ресурсами для осуществления  полномочий;

-вертикальное  и горизонтальное бюджетное выравнивание  с использованием механизма межбюджетных  отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для  каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма.

Американская  модель строится на относительно большой  самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням  между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП, через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.

Основная  доля бюджетных доходов каждого  уровня приходится на налоги. Виды взимаемых  налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время  чрезмерного налогового бремени. Структура  и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими  целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций  национальных интересов.

Сложившаяся в США система межбюджетных отношений  не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом  выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной  чертой является возрастающая тенденция  к единообразному распределению  ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на “общих”  налогах, поступления от которых  распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное  перераспределение так, чтобы сократить  разрыв между “богатыми” и “бедными”  землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные  и совместные программы регионального  развития.

Обеспечивается  социальная справедливость, но несколько  в ущерб экономической эффективности. Многие элементы близки ныне действующей  российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия - бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”).

В китайской  модели налоги собираются региональными  властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Доводятся  задания по перечислению налоговых  платежей в центральный бюджет. В  дела провинций, справляющихся с  заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы региональной власти. Не справившихся с налоговым  “оброком” наместников снимают  с должности, даже исключают из компартии.

Канадская модель. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Местные  органы власти имеют собственные  налоги. В стране есть и общефедеральные  налоговые отчисления. При разделении налоговых поступлений широко применяется  метод “достраивания” ставок: провинции  и муниципалитеты имеют право  добавлять свои ставки к базовой  федеральной ставке.

В тоже время в этой модели важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий  жизнедеятельности населения.

Россия  относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, как определено в  Конституции РФ, входят 83 равноправных субъекта федерации, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а, следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.

Развитие  федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной  жизни при проведении экономических  реформ и особенно соблюдения федеральных  законов Российской Федерации, повышение  исполнительной дисциплины, обеспечение  единого правового пространства РФ. Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается в несоответствии законов и решений субъектов  РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов  в ряде регионов.

Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративные  бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.

Существуют  следующие принципы межбюджетных отношений, регламентируемые бюджетным кодексом Российской Федерации, которые с  большей долей уверенности можно  отнести к принципам бюджетного федерализма:

-распределение  и закрепление расходов бюджетов  по определенным уровням бюджетной  системы Российской Федерации;

-разграничение  (закрепление) на постоянной основе  и распределение по временным  нормативам регулирующих доходов  по уровням бюджетной системы  Российской Федерации;

-равенство  бюджетных прав субъектов Российской  Федерации, равенство бюджетных  прав муниципальных образований;