Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы РФ

Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Бюджетным законодательством  РФ в числе форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусмотрены:

• предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
• предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Подобная финансовая помощь предусмотрена и для последующих уровней бюджетной системы. Обязательным условием предоставления финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ является исполнение бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство Российской Федерации. Помимо этого, субъект РФ принимает на себя ряд обязательств, в частности, не предоставлять бюджетных кредитов юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта РФ, и не предоставлять государственных гарантий субъекта РФ в размере, превышающем 5 процентов расходов субъекта РФ. Аналогичные количественные ограничения, касающиеся бюджетных кредитов и муниципальных гарантий, установлены и для муниципальных образований - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

До 1994 года существовала практика индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ. Эта практика была отменена с введением трансфертов в систему бюджетного регулирования. В составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов, объем которого определялся на нормативной основе от величины налоговых доходов этого бюджета.

Методика расчетов величины трансфертов, подлежащих перечислению дотационным регионам, неоднократно менялась. В задачи подобных расчетов входило обеспечение выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения по единым правилам.

Распределение Фонда  финансовой поддержки регионов (с 2001 г. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) осуществлялось в соответствии с расчетной долей (в %) субъекта РФ в указанном Фонде. С 2002 года такие доли в качестве расчетных используются для определения абсолютных сумм трансфертов, утверждаемых в законе о федеральном бюджете на очередной год.

Внутри субъектов РФ существует разная практика во взаимоотношениях с муниципальными образованиями. В большинстве случаев регулирующие доходы распределяются по методу сочетания единых и дифференцированных нормативов по разным видам доходов. С 1995 года в ряде субъектов РФ стали образовывать в составе своего бюджета Фонд финансовой поддержки муниципальных образований и определять трансферты в местные бюджеты на формализованной основе.

По мере укрепления российской государственности совершенствуются и методы бюджетного регулирования. В августе 2001 года была принята Программа развития бюджетного федерализма, согласно которой для оказания финансовой помощи, помимо Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, вводятся еще четыре фонда: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

У каждого из указанных  Фондов определена основная цель его функционирования. Фонд компенсаций предназначен для финансирования федеральных законов, когда возникают дополнительные расходы, вызванные возложением на органы власти субъектов РФ исполнения принимаемых федеральных законов. Фонд регионального развития создан для поддержки инвестиций в региональную инфраструктуру, Фонд развития региональных финансов - для поддержки региональных программ бюджетных реформ за счет займа Международного банка реконструкции и развития, Фонд софинансирования социальных расходов – для стимулирования приоритетных расходов и поддержку реформ в социальной сфере.

Из общей системы  межбюджетных отношений в Российской Федерации выделена достаточно узкая группа бюджетов закрытых административно-территориальных образований.

Для бюджетов ЗАТО предусмотрен особый порядок формирования. В доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов, а также иные поступления, аккумулируемые на его территории. При недостаточности собственных и регулирующих доходов бюджету ЗАТО из федерального бюджета выделяются дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления.

Превышение доходов  над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ.

2.2. Бюджетные  полномочия органов власти и  их распределение

Одним из элементов, составляющих бюджетное устройство страны, являются бюджетные права, которыми наделяются органы власти соответствующего уровня.

Процесс формирования и  исполнения бюджетов осуществляется в  соответствии с бюджетными правоотношениями, т. е. урегулированными нормами права  общественными отношениями, к которым  относятся отношения, возникающие  между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

В состав России входит значительное число равноправных субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет  свое законодательство. Если нормативные  акты, принятые субъектами Российской Федерации, выходят за пределы их компетенции, они не имеют юридической силы.

Главным  источником финансового  и бюджетного права является Конституция  Российской Федерации, включающая в  себя основные принципиальные положения  бюджета. Кроме Конституции источниками  бюджетного права России являются:

• федеральные законы РФ;
• правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления;
• правовые акты органов управления специальной компетенции (указы Президента РФ), в которых содержатся нормы права в дополнение и развитие Конституции.

Наибольшее внимание Конституция РФ уделяет бюджетной  деятельности государства, что объясняется  значительной ролью бюджета как  центрального звена финансовой системы.

Согласно ст. 106 Конституции  России, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов  и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ) является бюджетным  законодательством, которое регулирует бюджетные отношения.

В Бюджетном кодексе  РФ подробно описаны полномочия участников бюджетного процесса. В число участников бюджетного процесса входят:

• Президент Российской Федерации;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти, включая высших должностных лиц субъектов РФ, глав местного самоуправления, финансовые и другие уполномоченные органы;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

В соответствии с разделением  органов власти на законодательную и исполнительную ветви власти, в бюджетном процессе происходит разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти.

Разделение полномочий государственных органов власти и местного самоуправления по уровням власти - федеральный, субфедеральный (уровень субъекта Федерации), местный - определяется конституционными нормами РФ, бюджетным и налоговым законодательством РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления рассматривают проекты бюджетов, составленных на очередной финансовый год, утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, проводят финансовый контроль за исполнением бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством РФ, субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Аналогичные функции  законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления составляют проект бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ, представляют его на утверждение законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, исполняют бюджет и осуществляют контроль за его использованием, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти соответствующего уровня и осуществляют другие полномочия, установленные бюджетным законодательством РФ.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Бюджетные полномочия федеральных  органов власти позволяют обеспечить федеральный уровень власти финансовыми ресурсами, необходимыми для проведения единой социально-экономической и финансовой политики на всей территории страны, своевременно направлять средства федерального бюджета на приоритетные сферы государственной деятельности и оказание финансовой помощи субъектам РФ в целях выравнивания социально-экономических условий развития.

К компетенции федеральных  органов власти относят обширный круг полномочий, в частности:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы страны, разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
• определение основ организации бюджетного процесса на всех уровнях управления; утверждение бюджетной классификации РФ, единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы страны;
• определение порядка осуществления государственных и муниципальных заимствований и управления государственным и муниципальным долгом;
• установление порядка формирования доходов и осуществления расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, порядка и условий предоставления финансовой помощи (совместно с органами власти субъектов РФ) из федерального бюджета нижестоящим бюджетам;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных (муниципальных) услуг;
• проведение контроля за исполнением федерального бюджета и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

К компетенции органов  государственной власти субъектов Федерации относят бюджетные полномочия, установленные для данного уровня государственного управления. В их числе:

• разграничение расходных полномочий между региональным бюджетом и местными бюджетами;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъектов РФ между региональным (на уровне субъекта РФ) бюджетом и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет доходов от использования собственности субъекта РФ,
• доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов регионального бюджета;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи местным бюджетам;
• установление порядка осуществления бюджетного процесса, включая контроль за исполнением бюджета и составление отчетности об исполнении, на уровне субъекта РФ;
• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов за счет средств регионального бюджета, осуществление программ заимствований, управление государственным (на уровне субъекта РФ) долгом.

Законодательные власти субъектов РФ определяют в рамках законодательства РФ бюджетные права административных образований на своей территории.

Значение бюджетных  прав органов местного самоуправления определяется тем, что на их основе создается необходимая база для непосредственного решения социальных, экономических и других потребностей населения.

К ведению органов местного самоуправления относят:

• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от муниципальной собственности, местных налогов и сборов, а также иных доходов;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов, разработка и реализация программ муниципальным долгом;
• определение порядка осуществления бюджетного процесса на муниципальном уровне, включая контроль за исполнением местного бюджета и утверждение отчета об его исполнении.

Существующая система разграничения бюджетных полномочий между разными уровнями управления позволяет определить тот уровень бюджетной системы, за счет которого должно происходить финансирование деятельности того или иного объекта.

Значительную часть  своих бюджетных полномочий органы власти осуществляют через соответствующие финансовые институты, как существующие, так и вновь создаваемые.