Формы межбюджетных трансфертов и их учет

Татарстан, традиционно относившийся к регионам-донорам и не получавший дотаций из федерального бюджета, в 2009 году недобрал порядка 20% налоговых доходов, вследствие чего ему понадобилась дотационная помощь из федерального бюджета.

На рисунке 2 показана доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2008-2010 гг.

Рис. 3 Доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов субъектам РФ.

Исходя из данных рисунка 3, видно, что доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов растет: если в 2008 году она составляла 40,5%, то в 2010 – 46,7%.  Это рост обусловлен за счет возрастания числа регионов, которым была оказана дотационная помощь: если в 2008 году таких регионов было 37, то в 2009 – 71 субъект.

На рисунке 4 показана структура дотаций в бюджеты субъектов РФ в 2008-2010 гг.

Рис. 4 Структура дотаций бюджетам субъектов РФ в 2008-2010 гг.

Согласно данным рисунка 4, в структуре дотаций преобладают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Хотим отметить, что с 2008 года изменился порядок расчета этого вида дотаций. Если до 2008 года для расчета дотаций использовался индекс налогового потенциала региона, который не отражал реалий региона, то с 2008 года начала применяться другая методика.

С 2008 года объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по регионам, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Значительное снижение объема средств на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 году к уровню 2009 года связано с тем, что в федеральном бюджете 2009 года в качестве антикризисной меры дополнительно были предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации в сумме 150 млрд. рублей. Это позволило оказать нуждающимся субъектам Российской Федерации необходимую финансовую помощь, а регионам - своевременно выполнить свои обязательства.

Межбюджетные трансферты, особенно дотации, в современных условиях остаются одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности регионов Российской Федерации и реализации государственной политики.

2.2 Анализ субвенций, субсидий субъекта РФ

Субвенции и субсидии являются формами межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение. На рисунке 5 показан объем субсидий региональным бюджетам в 2008-2010 гг.

Рис. 5 Субсидии региональным бюджетам в 2008-2010 гг.

Согласно данным рисунка 5, наблюдается сокращение субсидий региональным бюджетам. Если в 2008 г. регионам было выделено порядка 445,0 млрд. руб., то в 2010 г. сумма субсидий сократилась до 286,0 млрд. руб.

В этот период была проведена комплексная оценка предоставляемых субъектам Российской Федерации субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных услуг между субъектами Российской Федерации, предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных услуг в целом по Российской Федерации до установленного на федеральном или региональном уровнях показателя или предоставление субсидий обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных государственных услуг по субъектам Российской Федерации.

Предоставление субсидий в настоящее время сопровождается установлением четких конечных целей их предоставления и сроков достижения указанных целей, по завершению которых осуществление предоставления субсидий прекращается.

На рисунке 6 представлена структура субсидий в 2008-2010 гг.

Рис. 6 Структура субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2008-2010 гг.

Структура субсидий также претерпела значительные изменения. В структуре субсидий в 2008-2010 гг. заметно снижение расходов на поддержку национальной экономики: с 301,7 млрд. руб. в 2008 г. до 177,9 млрд. руб. в 2010г. Субсидии на социальные программы наоборот существенно возросли: с 66,2 млрд. руб. в 2008 г. до 105,3млрд. руб. в 2010 г.

Что касается субвенций, то их объем показан на рисунке 7.

Рис. 7 Субвенции из федерального бюджета в 2008-2010 гг.

Согласно данным рисунка 7, наибольшая сумма субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ была выделена в 2009 году. Этот рост объёма субвенций регионам из федерального бюджета был вызван увеличением количества предаваемых полномочий и индексацией расходов. Так, если в 2008 году субвенции предназначались на исполнение 21 полномочия, в 2009 году – 25 полномочий, в 2010 году – 24 полномочия.

Структура субвенций из федерального бюджета показана на рисунке 8.

Рис. 8 Структура субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2008-2010 гг.

Наибольшую долю в общем объеме субвенций занимают субвенции на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан. В 2008 году они составили 69,4 млрд. руб., в 2009 – 116,1 млрд. руб., в 2010 – 102,2 млрд. руб.

Сокращение объема субвенций в 2010 году по отношению к 2009 году объясняется уменьшением численности льготников, а также количества обращений граждан за предоставлением данных мер социальной поддержки.

Вторым по объему публичным полномочием, делегированным Российской Федерацией регионам, является содействие занятости населения. Увеличение объема выделяемых субвенций в 2009 году в 2 раза объясняется тем, что в 2009 году уровень безработицы был, наиболее высок и регионам нужна была, дополнительная поддержка в области трудоустройства населения.

2.3 Направления совершенствования межбюджетных трансфертов субъектов РФ

С каждым годом расширяется количество форм финансовой поддержки  осуществления полномочий субъектов Российской Федерации: в 2001 г. предоставлялось 17 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2008 г. – 84. Так, в 2008 г. Были предусмотрены 11 каналов финансовой поддержки образования, 11 – здравоохранения, 5 – социальной политики, 9 – жилищно-коммунального хозяйства.

При наличии столь значительного числа каналов финансовой поддержки из федерального бюджета практически во всех отраслях происходит размывание приоритетности отдельных отраслей, снижается стимулирующее влияние целевых межбюджетных трансфертов на модернизацию бюджетных отраслей в целом. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Следовательно, необходимо осуществить объединение ряда субсидий в одну (блочный трансферт) – на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом.

Блочный трансферт – это консолидированная субсидия на финансирование конкретной отрасли, которая не имеет жестких условий расходования получаемых средств. Суть блочного трансферта заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом федеральный уровень власти может устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Региональный уровень власти может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию.

Это позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.

При этом федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Методика выделения блочных трансфертов должна учитывать бюджетную обеспеченность регионов, но прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из ФФПР. Следует выделять блочные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого обеспеченного региона. В данном случае только самый обеспеченный регион (самые обеспеченные регионы) не получит блочных трансфертов.

Одним из основных условий предоставления субсидий из федерального бюджета должен стать учет качества оказываемых бюджетных услуг. Предоставление средств необходимо осуществлять на основании заключенных соглашений с учетом оценки достижения целевых значений показателей, обуславливающих предоставление субсидий. Соглашения, заключаемые с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны предусматривать приостановление, и даже сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества бюджетных услуг.

Одновременно следует сохранить возможность предоставления субсидий целевого характера, направляемых на стимулирование деятельности, при осуществлении конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Достижению основной цели распределения дотаций из ФФПР – обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг – препятствует попытка достичь целей, изначально не присущих данному фонду: повысить финансовую дисциплину региональных властей, избежать резких колебаний в уровне дотаций, стимулировать регионы к самостоятельному наращиванию налогового потенциала. При всей важности этих дополнительных целей попытка решить их все вместе с помощью одного финансового инструмента может привести к тому, что ни одна из целей не будет достигнута, а процедура распределения дотаций из ФФПР станет более сложной и менее прозрачной.

За годы эволюции межбюджетных отношений методика распределения дотаций из ФФПР значительно улучшилась, но можно отметить ряд недостатков формулы распределения дотаций, требующих эволюционного совершенствования.

1.  Налоговый потенциал по «прочим видам налогов» рассчитывается пропорционально сумме налоговых поступлений по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций и налогам на совокупный доход. Однако расчеты показывают, что целесообразно рассчитывать налоговый потенциал по «прочим налогам» пропорционально налоговому потенциалу по налогу на доходы физических лиц, поскольку он более равномерно распределен между регионами Российской Федерации, чем используемая в предлагаемой формуле распределения сумма четырех налогов, а платежи по этому налогу лучше коррелируют с платежами по «прочим налогам».

2.  При расчете налогового потенциала субъекта Российской Федерации по видам налогов используется прогноз поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по отдельным видам налогов на очередной финансовый год. Если налоговая база по всем налогам распределена равномерно между регионами, такой подход представляется оправданным. Однако в случае налога на добычу природных ископаемых, налога на прибыль и некоторых акцизов, очевидно, что значительная доля налоговой базы сосредоточена в незначительном числе субъектов Федерации, и прогноз поступлений по ним является крайне значимым для данных субъектов при распределении дотаций из ФФПР. Кроме того, может значительно отличаться структура налоговых доходов в различных субъектах Российской Федерации, получающих выравнивающие дотации. В результате у отдельных субъектов Федерации и у федерального центра может возникнуть стремление по-разному прогнозировать поступления от данных видов налогов. Во избежание упреков со стороны регионов в завышении их налогового потенциала из-за прогноза налоговых доходов предлагается использовать в формуле расчета налогового потенциала не прогнозные данные о поступлении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, а фактические данные за последний отчетный период.

3. В методику распределения ФФПР с 2003 года снова включены компенсационные механизмы с целью не, допустить, резких отрицательных колебаний по сравнению с предыдущим годом в размере выделяемых дотаций для субъектов Федерации. С 2007 года степень компенсации регионам потерь при переходе на новую формулу зависит от достижения регионами некоторых показателей выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличения поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Это противоречит сути выравнивания уровня бюджетной обеспеченности – обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг при применении одинаковых налоговых ставок и, соответственно, нарушает общую методологию распределения средств из ФФПР.

4. Среди используемых коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов нет показателей, характеризующих уровень благосостояния населения, его способность потреблять бюджетные услуги, предоставляемые ему на возмездной основе, или замещать их потребление покупкой аналогичных услуг в частной сфере. Косвенно данный пробел компенсируется использованием при расчете коэффициента уровня цен показателя доли населения в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста в численности постоянного населения субъекта Российской Федерации на конец последнего отчетного года, но этого недостаточно.