Наиболее актуальной
является задача совершенствования исполнения
расходов бюджета.
С организационной
точки зрения должен быть обеспечен
принцип «единства кассы» в
отношении федеральных средств.
Имеется в виду, что с созданием
казначейской системы все платежи
из федерального бюджета (или иных
централизованных государственных финансовых
ресурсов) должны осуществляться с единого
(главного) счета Федерального казначейства
и, тем самым, быть полностью подконтрольными.
Все остальные счета, опосредствующие
движение средств федерального бюджета,
открытые в банковской системе, должны
быть транзитными, Т.е. не иметь переходящих
остатков.
По существу это означает закрытие
счетов физических бюджетных
единиц в банках и открытие
их в системе казначейства
с перечислением средств непосредственно
на расчетные (текущие счета хозяйствующих
субъектов), выполнивших работы или оказавших
услуги для бюджетных единиц, финансируемым
за счет федерального бюджета.
Казначейство, опираясь на Центральный
банк и его систему, тем не менее
освобождает его от функций ведения детального
учета средств федерального бюджета и
контроля за целевым их использованием.
Другим важнейшим элементом
нового порядка финансирования
бюджетных расходов является
внедрение учета операций по
фиксации денежных средств на каждой
стадии бюджетного и финансового исполнения
бюджета. Действовавшая до воссоздания
казначейства система допускала фиксирование
расходов в учетных регистрах лишь на
стадии платежей, то есть на стадии, когда
возможность маневрирования государственными
финансовыми ресурсами уже практически
упущена. Документально и информационно
при этом фиксировались лишь две стадии:
первая - объем бюджетных назначений и
последняя - сумма фактических платежей.
Реально же процесс исполнения бюджета
гораздо более детализирован. На уровне
бюджетной единицы или распорядителя
средств бюджета (конечного «потребителя»
бюджетных средств) достаточно четко прослеживаются
следующие этапы:
1.доведение объемов бюджетных
назначений;
2.доведение гарантированных лимитов
финансирования (исходя из степени реальной
обеспеченности расходов источников финансирования),
в пределах которых бюджетная единица
(распорядитель средств) приобретает право
принимать на себя финансовые обязательства
по выплате денежного содержания персоналу
либо заключению соглашений и договоров
с поставщиками и подрядчиками;
3.объемы фактически заключенных
соглашений (в пределах предоставленных
прав по финансовым обязательств);
4.объемы произведенных авансовых
платежей по заключенным договорам
(специфика современной хозяйственной
жизни);
5.суммы счетов, предъявляемых к
оплате, и объемы других необходимых
выплат (денежное содержание персонала
и т. п.);
6.суммы средств, причитающихся
к выплате после проверки обоснованности
предъявленных счетов-фактур, подтверждения
оприходования товарно-материальных ценностей
и объемов выполненных работ, начисления
заработной платы и других видов денежной
содержания;
7.сумма фактического перечисления
бюджетных средств со счета
(списание по бюджету), адекватная
кассовому расходу.
Вопрос детального учета
стадий исполнения расходной
части федерального бюджета чрезвычайно
актуален. Его осуществление на
практике должно блокировать
принятие распорядителями бюджетных
средств всех уровней финансовых
обязательств, не подкрепленных
бюджетными ресурсами, что в свою очередь
должно прекратить процесс накопления
бюджетной задолженности как по «защищенным»,
так и по «незащищенным» статьям бюджета.
В ряде случаев наличие бюджетной задолженности
связано с тем, что даже бюджетный закон
не предусматривал оплаты финансовых
обязательств в том объеме и по тем направлениям
расходов, по которым они были приняты
распорядителями средств федерального
бюджета. Отсюда - неизбежный рост картотеки,
социальной напряженности, возможность
инициации роста объема неплатежей в экономике.
Наличие на центральном уровне
информации о состоянии и движении
бюджетных средств на каждой
из этих фаз представляет Минфину
России главным распорядителям
средств федерального бюджета
широкие возможности для гибкого
маневрирования ресурсами и оперативного
контроля за состоянием финансов, находящихся
в распоряжении бюджетных единиц и распорядителей
средств. Сверхзадача казначейства России
сегодняшнего дня - улучшать качество
исполнения бюджета.
Детализации учета позволяет в ходе
исполнения бюджета в более полной мере
реализовать принцип обязательной сбалансированности
бюджета, компенсировать диспропорции,
которые неизбежно возникают на этапе
его прогнозирования в условиях реально
существующей макроэкономической ситуации.
В условиях
отсутствия казначейской системы
это достигал ось путем реализации
менее избирательного механизма
секвестирования с сопутствующим
ему критическим недофинансированием
ряда статей бюджетных расходов.
Наличие казначейской
системы позволяет на основе четко определяемых
объемов реальных потребностей селективно
проводить оптимизацию бюджетных потоков,
снизить тем самым вероятность серьезных
«прорывов» в финансировании, сделать
процесс исполнения бюджета более главным.
Достижение текущей сбалансированности
бюджета, исполняемого казначейством,
обеспечивается в режиме его ежемесячного
лимитирования, то есть исполнения в решении
перманентного секвестра, в результате
которого происходит разное ограничение
финансирования бюджета. В связи с невысокой
легитимностью этого механизма его использование
приводит к формированию и накоплению
в экономике взаимной задолженности в
связи с неплатежами бюджетных организаций
хозяйствующим субъектам, а их, как следствие,
к задолженности последних по налогам
в бюджет.
Задолженность бюджета
предыдущего года может значительно
отягощать исполнение бюджетного
закона следующего года, так как
в ряде случаев она принимается
к оплате за счет бюджета,
при формировании которого эта
задолженность не учитывалась.
Отнесение прошлого дней бюджетной задолженности
на государственный долг с одновременной
эмиссией казначейством государственных
долговых обязательств сделало бы процесс
исполнения бюджета более цивилизованным,
в том числе и потому, что размер и прирост
государственного долга учитываются в
качестве рамочных нормативов в процессе
бюджетного планирования.
Создания подобных
диспропорций при исполнении
бюджета приводит к использованию
специфических инструментов финансирования,
одновременно выступающих в качестве
средств мобилизации налоговой задолженности
хозяйствующих субъектов. К их числу относились
В 1995-1996 годах казначейские налоговые
освобождения, в 1996-1997 годах - денежные
зачеты.
Существенным в деятельности
казначейской системы исполнения
федерального бюджета представляется
противодействие к сосредоточению крупных
средств на счетах главных распорядителей
средств федерального бюджета, в коммерческих
банках, что в немалой степени способствует
технической стабилизации курса национальной
валюты, исключает повторение резких его
колебаний, как это имелось место, например,
в октябре 1994 года.
В руководящих нормативных
документах перед казначейством
поставлена задача: в ближайшее
время завершить перевод средств
федерального бюджета, учитываемых
на огромном количестве разрозненно ведущихся
банками счетов по учету бюджетных средств,
на лицевые счета распорядителей федерального
бюджета, ведущихся казначейством и обслуживаемых,
основном, учреждениями Центрального
Банка Российской Федерации. Расширенное
понятие казначейского исполнения федерального
бюджета дается в Бюджетном кодексе, в
котором регистрация поступлений, регулирование
объемов и сроков принятия бюджетных обязательств,
выдача разрешений на право осуществления
расходов, осуществление платежей от имени
бюджетополучателей возлагается на федеральное
казначейство.
Применительно
к федеральному бюджету в настоящее
время действует в основном
два счета: один (401 01) аккумулирует
доходы, а с другого счета (счет
40106) производятся расходы. С завершением
казначейской системы исполнения бюджета
будет функционировать единый счет казначейства
в Центральном Банке, на который будут
поступать все доходы, и с которого будет
осуществляться финансирование расходов.
Таким образом, создаются предпосылки
для ускорения расчетов в зависимости
от поступления доходов и размера выделенных
ассигнований. Запрещается осуществление
каких-либо операций в процессе исполнения
федерального бюджета, минуя систему счетов
казначейства. Права на открытие и закрытие
счетов федерального бюджета, а также
определение их режима принадлежит казначейству.
Открытие, закрытие счетов по учету средств
федерального бюджета без разрешения
казначейства не допускается.
В отношении
исполнения доходной части бюджета
главным недостатком действовавшей до
образования казначейства системы аккумуляции
и учета доходов федерального бюджета
была ее не оперативность, поскольку 'между
датой сбора и представления информации
и реальным зачислением сумм поступивших
налогов и платежей проходило 2-4 рабочих
дня, а отчетность в разрезе видов доходов
поступала лишь в конце месяца, следующего
отчетным. Таким образом, эта система учета
доходов не позволяла своевременно получать
информацию об объеме поступающих доходов,
что отрицательно сказывалось на точности
краткосрочных прогнозов о налогах и платежах,
установлении нереальных лимитов по расходом,
предусмотренных в бюджете, а, следовательно,
и на своевременности финансирования.
Казначейские органы в настоящее
время активно включены в процесс
формирования доходной части федерального
бюджета. Они получают от клиентов федерального
казначейства копии платежных поручений
на перечисление налогов, в течение одного
операционного дня вводят их в информационную
систему и передают для контроля за соблюдением
налогового законодательства в налоговые
органы. При этом осуществляется детальный
учет доходов в системе казначейства по
разделам и параграфам бюджетной классификации
и получение ежедневной информации о поступивших
доходах, что позволяет своевременно регулировать
денежные потоки по территориям, а, следовательно,
обеспечить своевременное финансирование
предусмотренных в бюджете расходов в
максимально возможном объеме.
Возникшая в процессе
исполнения бюджета потребность
в краткосрочном прогнозировании
объема поступления налогов и доходов
реализуется с учетом изменений в налоговом
и бюджетном законодательстве, динамических
рядов поступлений отдельных видов налогов,
темпов роста или снижения ВВП.
Участие казначейства в указанных
процессах, с одной стороны, ориентировано
на то, чтобы максимально точно определить
объем ресурсной базы федерального бюджета,
как в целом, так и по отдельным видам налогов
и территории субъектов Российской Федерации,
а также сферам ответственности фискальных
органов; а с другой стороны, необходимо
для того, чтобы, исходя из прогнозируемой
базы, определить приоритетные в настоящий
момент направления и объемы финансирования
федерального бюджета.
Одновременно
с прогнозом по доходам и
расходам бюджета в рамках, установленных
бюджетным законом на текущий год, казначейством
определяется и краткосрочный прогноз
источников покрытия дефицита федерального
бюджета, в основной своей части носящих
не инфляционный характер и представляющих
собой государственные заимствования.
Следует иметь в виду, что чрезмерный рост
заимствований на внутреннем и внешнем
рынке отягощает перспективы успешного
исполнения бюджета в будущем , кроме того,
в случае активного заимствования государством
средств на финансовом рынке значительно
ухудшается инвестиционный климат, снижаются
побудительные мотивы к инвестициям, что
также ухудшает перспективное состояние
налогообложения.
В функции федерального казначейства
входит не только зачисление доходов
федерального бюджета на единый счет
федерального казначейства, но и распределение
их по бюджетам различных уровней, а также
возврат излишне уплаченных сумм.
В среднесрочной
перспективе было бы целесообразным
участие органов федерального
казначейства в качестве экспертов
в процессе подготовки бюджетного
закона на первой стадии, когда бюджетополучатели
готовят заявки о необходимых им на следующий
период объемах и направлениях финансирования.
Таким образом, участием
федерального казначейства в
бюджетном процессе применительно
к федеральному бюджету достигается:
1. обеспечение большой сбалансированности
бюджета по доходам и расходам в процессе
исполнения;
2. повышение оперативности контроля
за процессом перечисления и
использования бюджетных средств;
3. предоставление федеральным
органом власти и управления оперативной
и достоверной информации об исполнении
бюджета;
4. освобождение отраслевых министерств
и ведомств от несвойственных
им функций, с наделением их
возможностью оперативного получения
информации о бюджетной обеспеченности
подведомственных им единиц, что реально
будет обеспечить про ведение ими единой
политики развития отрасли;
5. создание условий для прекращения
роста кредиторской задолженности
учреждений, состоящих на федеральном
бюджете.