Бюджетный федерализм

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться стабильность, экономическая эффективность, мобильность, равномерность размещения налоговой  базы.

2. 2 Механизмы  вертикального и горизонтального  бюджетного

выравнивания

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное  закрепление за каждым бюджетным  уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению предметов ведения  и полномочий между федеральным  центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной  ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы  определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность  за их финансирование по уровням власти.

Проблема  вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С  одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение  и законодательное закрепление  бюджетных полномочий за соответствующим  уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого  за ними набора обязательных государственных  услуг (видов общественного товара), а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней  власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение  финансовой базы для реализации бюджетных  полномочий, возложенных на различные  уровни власти.

 Целью  горизонтального бюджетного выравнивания  является соблюдение государственных  социальных гарантий и обеспечение  единого стандартного уровня  потребления государственных услуг  жителями различных регионов  страны посредством применения  единых формализованных методов  распределения федеральной финансовой  помощи из вышестоящего уровня  нижестоящим бюджетам.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной  стороны – это выравнивание уровня потребления бюджетных услуг  по территориям, а с другой – выравнивание стоимости бюджетных услуг для  каждого уровня власти.

Межбюджетное  выравнивание (распределение и перераспределение  финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые  в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления  своих полномочий.

Проблема  взаимоотношений бюджетов различных  уровней в условиях российской экономики  имеет два аспекта. С одной  стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и  бюджетами субъектов Федерации. С другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов  Федерации) и структурами местного самоуправления.

Современный механизм распределения средств  между бюджетами разных уровней  в России посредством оказания финансовой поддержки должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счёт средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

Несмотря на провозглашённые установки на ориентацию современной финансовой политики Российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жёсткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего по существу одну цель – обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, то есть ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов. Даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный  дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился  настолько рельефно и ощутимо, что  попытки сгладить его только при  помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме  трансфертов во многом только усугубили  критическую ситуацию.

В РФ в настоящее  время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

дотации –  безвозмездное и безвозвратное  выделение средств бюджету другого  уровня для покрытия текущих расходов, в том числе и трансферты;

субвенции –  выделение средств бюджету другого  уровня на безвозмездной и безвозвратной  основах на осуществление определённых целевых расходов;

субсидии  – выделение средств бюджету  другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов;

взаимные  расчёты – выделение средств  нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных  функций по решению центрального Правительства;

бюджетные ссуды  – средства, предоставляемые другому  бюджету на возвратной, безвозвратной  или возмездной основах на срок не более шести месяцев в идеалах  финансового года.

Переориентация  механизма финансовой помощи региональным бюджетам на оказание её посредством  трансфертных платежей в определённой степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов – это лишь  одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять  его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня  три четверти регионов получают трансферты - это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.

Необходимо  отработать единые подходы к организации  всех видов финансовой помощи и в  максимальной степени реализовать  потенциал их целенаправленного  воздействия на экономику региона.

Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения  заинтересованности органов государственной  власти на местах в расширении собственной  доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных  преобразований в экономике регионов.

Глава 3. Проблемы и направления  развития бюджетного федерализма в  Российской Федерации

Переход российского государства к современному типу федеративного устройства с  ориентацией на реализацию принципов  бюджетного федерализма изменил  модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и  обеспечил переход к экономическим  методам регулирования регионального  развития.

Становление бюджетного федерализма в РФ сопровождался  тем, что каждый регион (субъект Федерации) становится экономической подсистемой  с сильной взаимосвязью своих  основных элементов. Проводимая в первой половине 1990-х годов политика бюджетного выравнивания характеризовалась как  недостаточной «прозрачностью», так  и индивидуальным учетом текущих  бюджетных потребностей регионов, что  ослабило стимулы и ответственность  субфедеральных властей. Однако технология распределения федеральных трансфертов  между регионами заметно улучшилась, и основная часть федеральной  помощи была сконцентрирована в фонде  финансовой поддержки регионов (ФФПР).

В рамках трехлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений в 1999 – 2001 годах  методика и процедуры распределения  средств ФФПР стали более «прозрачными», жесткими и менее зависимыми от бюджетной  политики конкретных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор  существуют виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные  ссуды различных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые «взаимные расчеты».

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами  разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 года. В ее основе лежит  концепция перехода от «разделения  денег» к принципиально иной системе  – «разделению полномочий». Эта  эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям:

1. четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
2. региональные власти должны  обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
3. наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
4. наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
5. стабильность всех вышеперечисленных условий.

В настоящее  время в административно-территориальном  устройстве Российской Федерации наблюдается  тенденция к укрупнению субъектов  Федерации. Одной из основных целей  укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования  бюджетных средств. Проблема финансового  обеспечения реализации полномочий разных уровней власти одна из самых  сложных. В рамках реализации Программы  развития бюджетного федерализма в  Российской Федерации на период до 2005 года был принят Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти –  федерального, субъектов Федерации, и муниципального.

Однако  остались и нерешенные проблемы, а  именно:

1. Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Сегодня основным направлением развития бюджетного федерализма в России является все  большая концентрация налоговых  доходов на федеральном уровне при  одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что  иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении трех последних лет  активно формируются, так называемые, «налоговые ножницы», характеризующие  процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько  велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом. Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга.

На самом  деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение  задачи распределения расходных  полномочий по уровням власти (это  то, чем сегодня вплотную занимается Правительство РФ), но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку), проблему структурной  переориентации налоговой системы, проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации.

2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Региональные  и особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством, без  предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» - заработная плата, социальные пособия  и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных  бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция  государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между  регионами по уровню доходов населения  и экономического развития. Соотношение 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16, 6 раз, а в 2004 г. это соотношение  выросло до 20, 7 раз [7,274]. Глубокая дотационность  некоторых региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и  ответственности органов власти субъектов Федерации. Однако в настоящее  время ряд субъектов РФ (в частности, Алтайский край) предпринимают попытки  выхода из положения дотационной  зависимости, путем использования  собственной экономической и  сырьевой базы.