Лекции по "Бизнес-планированию"

 

Министерство образования и  науки Республики Казахстан

Павлодарский государственный  университет им. С Торайгырова

 

Кафедра государственное и местное управление

                (наименование кафедры)

 

ЛЕКЦИОННЫЙ  КОМПЛЕКС

 

По дисциплине ___Государство и бизнес________________

                                                                             (название дисциплины)

 

Составитель (ли):___________________________ _______________________

__________________________________________________________________

                                               (должность,ученая степень,звание,подпись)

 

 

Утверждено на заседании кафедры  «__»____20__г. Протокол №___________

 

Заведующий кафедрой ___________________________________Г.Р.Байтаева

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Павлодар

 

Система государственного управления экономикой и бюрократизм

 

 

1. Сущность и элементы  бюрократизма. Его исторические  и теоретические корни, а также  позитивные и негативные стороны. 

Термин «бюрократия» образован  сочетанием двух слов: французского burean – бюро, канцелярии и греческого kratos – сила господство, власть.

Зачатки бюрократии возникли уже в  государствах Древнего Востока, что  было обусловлено обособлением государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в древнем Китае. Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В средние века в странах западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладает королевская семья и церковь. Некоторую роль в усилении бюрократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом  роли и значения чиновничества. В докапиталистических формациях бюрократия существовала, прежде всего, как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством  любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм и т.д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XX веке, что связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла  необходимость выработки общих принципов работы  социальных организаций, включающих в себя структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину.

Научное описание бюрократии дал Гегель. Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку  проблем бюрократии внес О. Конт.

Однако только у М. Вебера проблематика бюрократии впервые была представлена системно. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».

Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Продье, С.М. Липсет, Р.К. Мертон и другие, которые внесли определенные уточнения в его концепцию, но в, то, же время постепенно стали отходить от нее. В их работах заметен переход к более реалистичной модели, представляющей бюрократию как «естественную систему».

Очевидной характеристикой бюрократии независимого Казахстана являлось административное своеволие, отсутствие регламентации деятельности. Важнейшая черта бюрократической организации – обезличенная рациональная процедура – в казахстанском государственном аппарате была выражена крайне слабо.

Самостоятельные элементы социалистической бюрократии:

– верхушка аппарата, властные претензии  которой исходили, прежде всего, из предпосылок, что в стране велось активное «коммунистическое строительство»;

–  руководство хозяйствующих  ведомств;

– командование военно-промышленного комплекса.

Причины бюрократизма со стороны руководящего аппарата приведены в таблице 1.

 

Таблица 1 – Причины бюрократизма в руководящем аппарате

Причины	Конкретизация причин
Организационные	Подмена хозяйственных органов, осуществление процесса управления с помощью множества документов. Использование в практической деятельности форм и методов хозяйственного руководства. Заорганизованность и формализация процессов
Социальные	Неразвитость демократических  форм и методов в работе аппарата, гласности, систем оценки работников. Несамокритичность, догматизм, недостаточный уровень профессионализма у руководителей. Оторванность управленцев от трудовых коллективов, подмена живой работы с людьми разного рода совещаниями и заседаниями
Правовые	Отсутствие правовой основы, определяющей взаимоотношения между  хозяйственными органами, их руководителями
Информационные	Отсутствие современной технической  основы для сбора, обработки, хранения, передачи и выдачи информации

 

Бюрократизм как форма негативного воздействия на общество существовал намного раньше, чем можно предположить. Как система управленческого аппарата  бюрократизация имеет корни двоякого рода: технологические и социальные.

Суть технологических корней бюрократизма состоит в технологии управленческого процесса.

Во – первых, полное самоуправление, исключающее возможность бюрократизма, имеет крайне ограниченные возможности  применения в силу чисто технологических  причин: нельзя править страной с  помощью референдумов, а предприятием – с помощью общих собраний.

Во- вторых, везде и всегда  осуществление  управления предполагало делегирование  части властных полномочий управленцев  от субъектов власти к субъекту управления, от высших эшелонов к низшим.

В – третьих, потребности общества в управлении всегда опережали возможности аппарата управления их удовлетворять.

Социальные корни бюрократизма можно представить как деформацию системы управления в условиях государственной  модели социализма, что коснулось  непосредственно всех стран  бывшего постсоветского пространства.

Бюрократизм – это  имманентное  свойство любой системы управления. Призывы искоренить его являются утопией. Максимум, чего можно добиться в борьбе с бюрократизмом, - это  свести его к минимуму, создавая неблагоприятные социальные и технологические условия для его культивирования.

Причины бюрократии:

– огромное количество согласований (государственный аппарат);

– дисбаланс между целями и ресурсами, которые требуются для их достижения;

– отсталость в технике и технологии управления.

Чтобы охарактеризовать сегодняшнее  положение Казахстана и показать элементы бюрократизма, обратимся к  закону Паркинсона.

По его мнению, основными признаками бюрократического управления  являются:

– высокая централизация;

– анонимность назначенных на должность функционеров;

– разная, порой даже противоположная  политика отдельных ведомств (учреждений);

– применение жестких правил, которые  часто находятся в противоречии со здравым смыслом;

– постоянное усложнение бюрократических  методов и правил;

– недостаточный темп процессов  управления.

Принятый впервые в истории  независимого Казахстана Указ Президента, имеющий силу закона «О государственной  службе в Республике Казахстан»  (1995 г.) в определенной степени задал  условия для формирования необходимого статуса современной гражданской службы. В нем, в частности, заложен принцип разделения всех чиновников на классы, предусмотрен правовой механизм защиты государственных служащих от необоснованного увольнения либо лишения должности в случае очередного реформирования органов управления, уделено внимание вопросам профессионального роста государственного служащего.

Однако данный Указ практически  бездействовал, конкретного влияния  на формирование  функционирование государственной службы не оказал, поскольку отсутствовал механизм конкурсного отбора кадров. Это обусловило необходимость создания системы государственной службы, основанной на качественно иных параметрах. В 1999 году был принят новый Закон о государственной службе, который вступил в действие с 1 января 2000 года.

Реальный саморегулирующий рынок  в Казахстане еще не построен, а  самым активным является социалистическое по своей ментальности поколение.

В Казахстане произошла деформация управленческих отношений. Власть вроде  бы принадлежит народу, но фактически «прибрана к рукам» бюрократии. Не аппарат служит народу, а народ аппарату.

Успех борьбы с бюрократией и  бюрократизмом во многом зависит  от того, по какому пути пойдет наше общество, насколько будут реализованы  идеи его обновления, принципы самоуправления. Меры по преодолению бюрократизма могут стать действующими лишь при условии повышения общественно-политической активности граждан, новых взаимоотношений центра и периферии, «верхов» и «низов».

Важнейшее условие ликвидации бюрократизма как системы власти – это фундаментальные, коренные преобразования общественной жизни, органическое сочетание общих, групповых и личных интересов людей, полная ликвидация форм отчуждения трудящихся в процессе переустройства общества и создание  такого общественного строя, в котором  общественная жизнь становилась бы все более самоорганизующей, а управление обществом реально демократическим. 

2. Концепция бюрократического  рынка. Факторы бюрократизации  некоммерческих организаций

В после сталинское время сформировался  бюрократический, или административный, рынок, который подразумевал определенный порядок согласования между ведомствами. Бюрократический рынок – это экономика согласований. Как отмечает российский экономист В. Найшуль, в отличии от обычного денежного рынка товаров и услуг, на бюрократическом рынке происходит обмен не только и не столько материальными ценностями, но властью и подчинением, правилами и исключениями из них, положением в обществе и вообще  всем тем, что имеет какую-либо ценность.

Предприятия уже были пассивными получателями заданий сверху – они делали заявки на ресурсы и таким образом  влияли на решение вышестоящих органов  снизу. Заявки предприятий на ресурсы  направлялись вверх по иерархической  цепочке, пока не достигали органа, который имел право давать задания производителям. Задания распределялись между производителями, которые выдвигали встречные требования о выдаче им ресурсов. Таким образом, формировался бюрократический рынок как торг высших и низших звеньев. Высшие звенья в этом торге боролись за максимизацию заданий и минимизацию выделенных ресурсов, а низшие звенья  преследовали прямо противоположные цели.

На бюрократическом рынке получить достоверную информацию  еще сложнее, чем при нормальных рыночных отношениях. Например, в СССР существовало понятие «планирование от достигнутого уровня», но, во-первых, это не давало достаточных сведений о текущем состоянии дел на предприятии, а во-вторых, оно давало еще меньше шансов представить перспективы его деятельности.

Предприятия могут «давить» на вышестоящий орган, затрудняя ему доступ к информации, угрожать невыполнением план, что может негативно сказаться на вышестоящем органе. В свою очередь вышестоящий орган пускает в ход различные способы влияния: увеличение или уменьшение средств, выделяемых на обновление производства, прямое воздействие  на статус руководителей предприятия. Основное внимание обращается на силу давления той или иной стороны, а не реальные интересы производства, поэтому принимаются нереально завышенные или заниженные плановые задания.

Так осуществлялись торги по вертикали, т.е. торги между вышестоящими и  нижестоящими звеньями. Но единицы  одного уровня постепенно все чаще и чаще вступали во взаимоотношения  друг с другом – развивалась система  горизонтальных торгов. В условиях нормированного распределения ресурсов очень часто одно предприятие получало избыточное или недостаточное количество какого-либо ресурса. Обращаться в вышестоящий орган с просьбой о перераспределении ресурсов было бы нецелесообразно, так как сама процедура согласования сопряжена со значительными трансакционными издержками. Поэтому предприятия предполагали решать эти проблемы путем взаимного обмена, без привлечения внимания вышестоящего органа к этому вопросу. Возникали горизонтальные торги, или так называемый «серый рынок», явившийся источником бартерного обмена. Он не относился к нелегальной экономике, поскольку обслуживал выполнение государственного плана.

Вертикальные и горизонтальные торги определялись тем положением, которое партнеры занимали в системе иерархии. Договорные обязательства, как правило, соблюдались. В процесс торгов включались не только товары и услуги, но и сами законы и права их нарушения.

Некоммерческие организации должны быть автономны от государственной  рациональности. Государство должно защищать и поддерживать эти заведения, а не диктовать им свои правила.

В настоящее время даже религиозные  организации становятся бюрократизированными, приобретая разнообразные формы  в разных страна. Т. Рура установила, что профессионализация привела к бюрократизации и экономизации католических детских заведений Германии и США. Это опровергают существующие исследования по бюрократии и профессионализации. Другие авторы утверждают, что существуют различные формы бюрократии, что также было поддержано Уди, который сделал разделение между бюрократическими и рациональными организациями, предположив, что имеются две основные формы: бюрократическая и экономическая рациональность.