Виды административно-правовых отношений

     Власть  осуществляется в различных вариантах  правового    регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного  установления   запретов, дозволений или же  прямых  предписаний,  независимо    от  конкретного  вида правовых  норм,   последние   служат   юридической   основой   возникновения властеотношений.  Поскольку  названные  варианты   правового   регулирования (метод)  характерны,  хотя  и в различной   степени,   для гражданского, финансового, трудового,  земельного,  уголовного,  конституционного  и  иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с  управленческими,  носят    на  себе  определенный отпечаток властности. Отсюда – соответствующая степень неравенства,  которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

     Административно-правовые   отношения   о   своей    сути    являются организационными. Имеется в виду  их  прямая  связь  с  реализацией  функций исполнительной власти,  которые  до  своему  содержанию  направлены,  прежде всего, на организацию процесса правоисполнения.  В    их  рамках  происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и  прочими атрибутами, без  которых  механизм    государственного  управления  вряд  ли может быть реально действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой  вариант социального управления, в конечном счете,  есть  организующая  деятельность, ибо  «организация»  есть  устройство,  упорядочение,  объединение  в  единое целое.  Соответственно  и  законодательная  власть  действует   организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность  членов  общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю    жизнь  и  общественные объединения через свои органы управления.

     Государственное   управление,    в    сфере    которого    складываются административно-правовые   отношения,   в   конечном   счете,   сводится   к осуществлению    функций,    направленных    на    организацию    совместной деятельности  людей,  что  прямо  вытекает  из  его  природы  и  социального назначения.  Поэтому  часто  его  называют   “непосредственно  организующей” деятельностью государства. Это означает, что организация в   государственно-управленческом смысле осуществляется  в  особых,   присущих   исполнительнойвласти формах.

     Таким образом,  административно-правовые  отношения  являются    особой разновидностью организационных отношений.

     Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

     Это его несогласие, не влияющее на возникновение  правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические  последствия:  гражданин  вправе оспаривать указанные действия.  Так  возникает  конкретный  административно-правовой спор.

     Известно, что  для  разрешения  гражданско-правовых  споров  установлен особый процессуальный порядок  (исковое  производство  не    установлен  для разрешения  возможных  административно-правовых    споров). Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их  разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является  одним  из  атрибутов

     государственно-управленческой  деятельности.   Суть   его   –   в   принятии

     исполнительным  полномочным органом (должностным  лицом)  юридически-властного

     решения  по  предмету  спора,  каковым  является  законность   оспариваемого

     решения или действия, породивших спорную  ситуацию.

         Для  гражданско-правовых  отношений   характерна  ответственность   одной

     стороны  перед  другой.  Административным  правом  установлен  иной  порядок

     ответственности  сторон  административно-правовых     отношений   в   случае

     нарушения  ими  требований  административно-правовых  норм.  В  этом  случае

     ответственность  одной  стороны  наступает   не    перед   второй   стороной

     правоотношения,  а   непосредственно   перед   государством   в   лице   его

     соответствующего  органа (должностного  лица).    Объясняется  это  тем,  что

     речь  идет  фактически  о  нарушении  публично-правовых  интересов  в  сфере

     исполнительной  власти. Именно  поэтому  исполнительные  органы  (должностные

     лица)   наделяются   полномочиями   по   самостоятельному   воздействию   на

     нарушителей  требований   административно-правовых   норм   (дисциплинарная,

     административная  ответственность). Сами субъекты управления  также  отвечают

     за    нарушение    аналогичных    требований   (например,    дисциплинарная

     ответственность работника аппарата исполнительной федеральной  власти  перед

     Президентом или Правительством Российской Федерации).

              Что  касается  конкретной  характеристики  административно-правовых

     отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.

         В    юридической   литературе   фигурируют   две   основные   концепции

     административно-правовых отношений.

         Исходные  положения  первой  из  них  состоят  в   том,  что   названные

     отношения:

     1)возникают  в процессе государственного управления;

     2)  имеют  в  качестве   обязательного   субъекта   орган   государственного

     управления;1

     3) являются отношениями власти  – подчинения  и  характеризуются   юридическим

     неравенством  их сторон.

         Эта концепция была внедрена  тогда  еще в советскую административно-

     правовую  литературу в двадцатых годах  В. И. Кобалевским, который исходил  из

     традиционного для буржуазной науки  деления  права  на публичное  и  частное.

     Он  писал: “В частном праве обе стороны  юридического  отношения  между  собой

     юридически  равны... Совершенно иначе обстоит  вопрос в праве  публичном...  С

     одной стороны, всегда выступают органы публичного  управления,  с  другой  –

     граждане...   Возлагая   на   активного   субъекта   осуществление   функций

     государственного   управления,   закон,     естественно,     отдает    явное

     предпочтение  этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими  в  их

     личных  интересах... Наиболее ярким отличием  правового  положения  активного

     субъекта, по сравнению с положением гражданина,

         ______________________

         [1] В последние годы многие  авторы  допускают  участие   в  качестве  их

     обязательных  субъектов  (вместо  государственных)   общественных   органов,

     наделенных  государством властными полномочиями

     является, несомненно, присущий ему,  хотя  и  далеко  не  во  всех  случаях,

     характер  публичного властвования...

            Правовыми формами,  в  которых   выражается  эта  черта  юридического

     положения активного субъекта, служат  односторонний  характер  исходящих  от

     него  приказов  и  распоряжений,  административное  принуждение   и   особая

     правовая  защита  исходящих  от  него  требований”.  Эта  характеристика   с

     некоторыми  изменениями была воспринята и позднее  развита  в  работах  многих

     административистов  и цивилистов.

         Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет:

     «Советское  административное  право  регулирует  те  общественные  отношения,

     которые складываются в процессе управления или осуществления  управленческой

     деятельности.    Специфической    особенностью    отношений,    регулируемых

     административным  правом, является юридическое неравенство  сторон:  один  из

     участников  такого отношения  подчинен  другому...  Административно-правовому

     регулированию свойствен  метод  властных  предписаний,  метод  властвования.

     Соответственно  отношения управленческого характера  есть отношения  власти  и

     подчинения...    Для    административно-правовых    отношений     характерен

     обязательный  субъект. Они не могут возникнуть без участия органа  управления

     или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.[2]

         В пятидесятых годах  в результате  критического  анализа этой концепции

     возникла  вторая концепция советских  административно-правовых  отношений.  В

     отличие  от  первой  ее  основные   положения   заключаются   в   том,   что

     административно-правовые отношения:

         1) возникают в сфере государственного  управления;

         2) могут иметь место между всеми  субъектами  административного   права  в

     любом их сочетании;

         3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

     отношения, в которых одна  сторона  подчинена  другой  (отношения  власти  и

     подчинения),  и  отношения,  в  которых  стороны  не  подчинены  друг  другу

     (отношения  равноправия).1

         Рассмотрим названные концепции.

         На  первый  взгляд  расхождение   по  первому  пункту  не  идет   дальше

     терминологии. Не случайно  термины  «в  процессе»  и  «в  сфере»  некоторыми

     авторами  употребляются как синонимы.2  В  действительности  это  не  так.  В

     данном  случае применения  термина  “процесс”  имеется  в  виду  деятельность

     органов государственного управления, а это  означает,  что  административно-

     правовые  отношения не могут  возникнуть  вне  этого  процесса,  без  участия

     органа  государственного  управления.  Термин  “сфера”  имеет  более  широкий

     смысл,  означающий,  что  административно-правовые  отношения  возникают  не

     только  в процессе деятельности органов  государственного  управления,  а  во

     всей  области их административной правосубъектности.

              Юридический характер  приведенных  норм  не  лишает  их  морального