Проблеми адміністративного нормотворення на сучасному етапі розвитку Української держави та шляхи їх вирішення

      Для того, щоб уважатися суб’єктом  адміністративно-правових відносин, їхня сторона повинна мати адміністративну  правоздатність (потенційна можливість брати участь в адміністративно-правових відносинах) та адміністративну дієздатність (здатність своїми діями набувати й реалізовувати права та виконувати обов’язки, встановлені нормами адміністративного права). Під методологічним кутом зору треба розуміти, що поняття „суб’єкт адміністративного права” та „суб’єкт адміністративно-правових відносин” не є тотожними. Суб’єкт адміністративного права – загальна категорія, яка характеризує осіб, що відповідають вимогам гіпотези норми адміністративного права, тоді як суб’єкт адміністративно-правових відносин завжди конкретно визначений. У цілому, суб’єкт адміністративно-правових відносин – це суб’єкт адміністративного права, який вступив у конкретні правовідносини, врегульовані нормами адміністративного права.

      Виходячи  з зазначених раніше особливостей обов’язковим суб’єктом адміністративно-правових відносин є орган державного управління чи його представник.

      Об’єкт  адміністративно-правових відносин – те, заради чого виникають правовідносини, це – матеріальні, духовні та інші соціальні цінності. Реалії сьогодення свідчать про дві ключові позиції, що склалися в теорії адміністративного права стосовно об’єкта адміністративно-правових відносин. Відповідно до першої (Ю.М. Козлов), об’єктом можуть бути лише дії, поведінка людей. Водночас друга (Г.І. Петров) свідчить про можливість віднесення до об’єктів адміністративно-правових відносин матеріальних цінностей, речей. Сучасний стан розвитку науки адміністративного права свідчить про те, що об’єктами адміністративно-правових відносин є:

• поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дії);

• здоров’я, гідність людини, моральність (в управлінні охороною здоров’я, культурою та мистецтвом).

      Зміст адміністративно-правових відносин – сукупність юридичних прав та обов’язків суб’єктів правовідносин. Юридичні права – міра дозволеної поведінки, що визначається державою. Юридичні обов’язки – міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою. Слід зазначити, що попри значну кількість адміністративно-правових відносин, що відбуваються за принципом „влада - підпорядкування”, тут також кожна зі сторін має свої права та обов’язки.

      Виникають (змінюються і припиняються) адміністративні  правовідносини за настання конкретних життєвих обставин, які прийнято називати юридичними фактами. Вони кваліфікуються як юридичні, оскільки передбачені в адміністративно-правових нормах (прямо – у гіпотезі, опосередковано – в диспозиції або санкції).

      Юридичні  факти – це певні події, які  слугують підставою для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, і є  своєрідним імпульсом, що надає відносинам адміністративного права динамічних властивостей.

      Як  тільки в житті з'являються факти, вказані в гіпотезі норми, остання  починає діяти, внаслідок чого її адресати в одних випадках мають  можливість для реалізації своїх  прав і обов'язків, в інших –  набувають суб'єктивних прав і обов'язків (права і обов'язки передбачаються диспозицією норми). Наприклад, Закон України "Про дорожній рух" містить норму, згідно з якою кожен громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установленому порядку отримати право на керування мототранспортними засобами і мотоколясками - за досягнення 16 років; автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, обладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів) – з 18 років; автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів, – з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде досягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадянин набуває суб'єктивного права, якого раніше не було.

      Диспозиція  зобов'язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової норми приписує, якою може і повинна бути поведінка активної сторони. Дії осіб, здійснювані відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що являють собою реалізацію прав і обов'язків, є юридичними фактами. Отже, фіксуючи права і обов'язки, диспозиція опосередковано вказує на юридичні факти. Так, відповідно до Загальних правил прикордонного режиму (додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 p. № 304), громадяни, які в'їжджають у прикордонну смугу, повинні мати при собі документи, які посвідчують їх особу і підтверджують необхідність в'їзду, а також пред'являти ці документи на вимогу спеціально уповноважених осіб Прикордонних військ і органів внутрішніх справ. У даному разі юридичним фактом буде в'їзд громадянина у прикордонну смугу, тобто дії громадянина, що є реалізацією ним свого суб'єктивного права.

      Нерідко норми права пов'язують юридичні наслідки не тільки з наявністю тієї чи іншої обставини, але й з  її відсутністю. Так, одержання права  на управління транспортними засобами обумовлене не тільки настанням відповідного віку, але й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад і захворювань). Сюди ж належать факти невиконання зобов'язань. Так, невиконання громадянином обов'язку перереєстрації вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї є юридичним фактом і тягне адміністративну відповідальність за ст. 192 Кодексу про адміністративні правопорушення України.

      Дуже  часто для виникнення правовідносин  потрібна сукупність двох або кількох  юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів: настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.

      Юридичні  факти можна класифікувати за різними критеріями:

      1. За наслідками, що настали, юридичні  факти поділяються на: а) правоутворюючі; б) правозмінюючі; в) правоприпиняючі.

      Правоутворюючі факти викликають виникнення правовідносин, наприклад, вчинення адміністративних правопорушень.

      Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, визнання за правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення постанови про накладення штрафу судовим виконавцем шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

      Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб'єктивного права або виконання юридичного зобов'язання. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв'язку із здійсненням правопорушення.

      2. Залежно від наявності або  відсутності зв'язку факту з  волею суб'єкта їх поділяють  на дії та події.

      Дії є результатом активного волевиявлення суб'єкта і поділяються на дії правомірні і неправомірні.

      Правомірні  дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства, що створюється, за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо. Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і справи. Прямий наслідок прийняття таких актів – виникнення, зміна або припинення адміністративно-правових відносин. Так, наказ про призначення на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, що є різновидом адміністративно-правових.

      Неправомірні  дії порушують вимоги адміністративно-правових норм. Для сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних відносин (ст. 1858 КпАП).

      Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, (наприклад, стихійне лихо, смерть тощо).

      Класифікація  адміністративно-правових відносин

      Існує значна кількість критеріїв для  класифікації адміністративно-правових відносин.

      1. За характером взаємодії суб’єктів:

      - вертикальні – класичні для  адміністративного права відносини,  коли одна зі сторін (суб’єктів)  має владні повноваження стосовно  іншої, яка їй підпорядкована. Прикладами адміністративно-правових  відносин вертикального виду можуть бути відносини між вищими та нижчими органами виконавчої влади, та правові відносини у Збройних силах чи органах внутрішніх справ. Слід наголосити, що без класичних (вертикальних) адміністративно-правових відносин неможливе існування держави як такої, бо вона не зможе виконувати покладені на неї загальнодержавні публічні функції;

      - горизонтальні. Виникають між  не підпорядкованими один одному  органами державної влади, підприємствами, установами, громадянами та ін. Наводячи  як приклад адміністративний договір між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування, слід зазначити, що зростання саме таких горизонтальних адміністративно-правових відносин – один із об’єктивних факторів демократизації суспільства. Якщо суб’єктом горизонтальних правовідносин виступає громадянин, то йдеться, звичайно про реалізацію його законних прав чи свобод, в разі чого компетентні державні органи (які втілюють у життя і сприяють реалізації вказаних прав громадянина) , виходячи з приписів норм права не можуть діяти інакше, як у рамках правового поля. Тобто, їхню поведінку заздалегідь визначено в чинному законодавстві, і характер виникаючих адміністративно-правових відносин є горизонтальним.

      2. За метою (функціональним призначенням):

• регулятивні – пов’язані з реалізацією позитивних завдань державної влади. Прикладом може слугувати положення, згідно з яким нормативно-правові акти, що видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю, та зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації (Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 „Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади”). Йдеться про те, що завдяки нормам указаного указу ініційовано суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, в яких проявляється саме регулятивний характер (вказане положення дозволяє регулювати, координувати підзаконну нормотворчість, щоб її прояви не суперечили положенням Конституції та законів України);
• правоохоронні – пов’язані з реалізацією засобів адміністративної відповідальності до правопорушників. Наприклад, у разі порушення встановлених правил громадського порядку працівники правоохоронних органів можуть застосувати до правопорушника засоби адміністративного примусу. Правові відносини, які при цьому між ними виникають, матимуть характер правоохоронних. Нормативною основою легітимності виникнення подібних правовідносин може бути, для прикладу, п. 7.1 наказу МВС України від 20 жовтня 2003 р. № 1212 „Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України”, відповідно до якого дільничні інспектори міліції мають право вимагати від громадян і службових осіб припинення злочину або адміністративного правопорушення, а також дій, які перешкоджають здійсненню повноважень міліції, законній діяльності громадян.

      3. За предметом правового регулювання:

      - матеріальні. Це відносини пасивного типу. Вони виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються на основі уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм, тобто норм матеріальних. Відносини такого типу, виниклі одного разу, можуть тривалий час залишатися "нерухомими", статичними. Так, відносини між громадянином, що одержав право на пільги, і органом державного управління, який надає ці пільги, будуть перебувати у статичному стані (залишатися матеріальними) доти, поки громадянин не вважатиме за потрібне реалізувати дане право;