Проблеми адміністративного нормотворення на сучасному етапі розвитку Української держави та шляхи їх вирішення

      Гіпотеза  може бути абсолютно визначеною (досягши 16 років, громадянин зобов'язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду (містити вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо (військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може перевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних засобів; батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин не з'явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому приводу).

      Характерним для більшості адміністративно-правових норм, які фіксують права й обов'язки, форми й методи діяльності органів  державного управління й державних  службовців, є те, що гіпотеза в них  не формулюється. З цим не можна  погодитися, оскільки необов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі статті закону. Деякі адміністративно-правові норми мають загальну гіпотезу, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена. Наприклад, норми, що регламентують внутрішньоорганізаційну діяльність органів виконавчої влади, часто не мають гіпотез, бо містяться у вступній частині, преамбулі чи загальних положеннях нормативно-правового акта.

      Органи  державного управління (їх посадові особи) повинні мати оперативну самостійність, тобто у межах закону й з урахуванням ситуації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин. Таку можливість надає їм невизначена гіпотеза. Подібного роду гіпотези характерні для адміністративно-правової норми.

      Залежно від складу адміністративно-правові  гіпотези можуть бути прості або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.

      Б. Диспозиція – це основна частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються права та обов’язки учасників адміністративно-правових відносин. Характерна особливість диспозицій, як і адміністративно-правових норм у цілому, – їхній імперативний характер, коли учасники відносин не можуть за своєю згодою змінити правило поведінки, а повинні чинити саме так, як указано в диспозиції норми. Наприклад, згідно з положенням ст. 25 Закону України „Про вищу освіту” (типи вищих навчальних закладів), відповідно до існуючих напрямів освітньої діяльності в Україні діють вищі навчальні заклади таких типів: 1) університет; 2) академія; 3) інститут; 4) консерваторія (музична академія); 5) коледж; 6) технікум (училище).  

      Виходячи  з цього держава визначає своєрідні  „правила гри” в області створення  вищих навчальних закладів. Тобто, орган  державної влади чи приватні особи, які планують створити вищий навчальний заклад, повинні орієнтуватися, що назвати його „університет”, „академія” чи „технікум” можна лише за умови відповідності зазначеним в ст. 25 Закону України «Про вищу освіту» критеріям. Таким чином, слід указати, що нечіткість, двозначність диспозиції потенційно ведуть до невірного тлумачення норми адміністративного права і, як наслідок, до помилкових рішень.

      Оскільки  правило поведінки не може бути змінене  за згодою учасників управлінських  відносин, значна частина диспозицій має відсильний характер, для детальнішого роз’яснення правила поведінки слід звернутися до іншого правового акта. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов’язувань і норм-заборон. 

      В окремих випадках адміністративно-правова  норма може мати й дозвільну диспозицію – коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правила взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги.

      Отже, диспозиція – це саме правило поведінки, яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).

      У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення стягнення. З караності діяння випливає висновок, що воно забороняється. Наприклад:

      • пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, скла локомотивів  і вагонів – тягне за собою накладення штрафу;

      • невиконання особами, які перебувають  на повітряному судні, розпоряджень командира судна – тягне за собою попередження або накладення штрафу;

      • порушення правил фотографування, кінозйомки і користування засобами радіозв'язку з борту повітряного судна – тягне за собою попередження або накладення штрафу.

      Як  правило, диспозиція адміністративно-правової норми у нормативних актах  має абстрактну форму, хоч зустрічається  й казуїстична форма, коли зміст  диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак та ін. (наприклад, ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій, що складає дрібне хуліганство).

      В. Санкція – це частина адміністративно-правової норми, в якій зазначаються заходи державного примусу в разі порушення правил поведінки, встановлених цією нормою. Особливості санкцій адміністративно-правових норм:

      1) загальнообов’язкові норми мають  санкції у вигляді заходів  адміністративного стягнення (ст. 24 Кодексу України про адміністративні  правопорушення) – попередження; штраф; адміністративний арешт; виправні роботи; сплатне вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину (визнання юридичної особи суб'єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій – обмеження, або тимчасова заборона певного виду діяльності тощо); внутрішні апаратні, як правило, забезпечуються заходами дисциплінарного стягнення – попередження, догана, сувора догана тощо;

      2) санкція у вигляді заходів  адміністративного стягнення має  універсальний характер, оскільки  може застосовуватися за порушення  норм інших галузей права; 

      3) санкції у вигляді заходів  адміністративного стягнення застосовуються  чітко визначеним і досить обмеженим колом державних органів та посадових осіб, в той час як за порушення вимог організаційних норм дисциплінарні стягнення застосовуються керівниками будь-якого державного органу (прокуратури, суду, органу виконавчої влади тощо) [№ 25, С. 187]

      Треба зазначити, що не всі норми містять  санкцію. Так, норми, що регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини  між вищестоящими, нижчестоящими  адміністративно-управлінськими працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у даному випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту державної служби. Наприклад:

      • за анонімними повідомленнями, заявами  та скаргами службове розслідування  не проводиться;

      • неповнолітніх тримають у школах і професійних училищах соціальної реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох років;

      • службові особи митних органів зобов'язані  не допускати порушень трудової дисципліни, а також вчинків, несумісних зі статусом працівника митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та комерційну таємниці.

      Адміністративно-правові  норми можуть містити і такий  елемент, як заохочення. Питання про заохочення як складовий елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам адміністративного права. У той же час вченими-адміністративістами приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.

      Заохочення як елемент правової норми – це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Наприклад, "Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту" містить таку норму: "за зразкове виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання; нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою; присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним знаком; нагородження нагрудним значком "Почесному залізничнику". 

      2. Класифікація адміністративно-правових норм

      Адміністративно-правові  норми слід розрізняти:

1. За предметом правового регулювання:

      - матеріальні (містять комплекс  прав, обов’язків і відповідальності  учасників адміністративно-правових  відносин). Наприклад, ст. 245 КУпАП  (Завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення) зазначає, що такими завданнями є: своєчасне, всебічне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

      Матеріальні норми адміністративного права  ще називають статичними;

      - процесуальні (визначають порядок  реалізації прав, обов’язків та  відповідальності учасників адміністративно-правових  відносин). Наприклад, ст. 246 КУпАП  (Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення). Такі норми ще називають динамічними.

      Своєю чергою, процесуальні норми можна  переділити на адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-процедурні. Перші  визначають порядок провадження  справ про адміністративні правопорушення, другі – порядок (процедури) позитивного  характеру (ліцензування, акредитація, атестація та ін.).

      Доречно наголосити, що саме на підставі нечіткого  формулювання або взагалі відсутності  певних процесуальних норм деякі  матеріальні норми називають  декларативними. Йдеться про те, що, закріплюючи певне право громадян, держава не розробляє конкретних механізмів (порядку, процедури) втілення їх в життя.

      2. За юридичним змістом:

      - зобов’язуючі – вимога виконати  певні дії. Наприклад, відповідно  до постанови Кабінету Міністрів  України від 26 липня 2006 р. №  1031 „Про затвердження Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про порядок перетинання українсько-російського державного кордону жителями прикордонних районів України та Російської Федерації” жителі прикордонних районів перетинають кордон на умовах цієї Угоди на підставі документів, що посвідчують особу і громадянство України або Російської Федерації та підтверджують постійне проживання в прикордонних районах, і мають право перебувати на території держави іншої Сторони лише в межах прикордонних районів;

      - забороняючі – заборона виконувати  певні дії. Як приклад можна  вказати норму права, відповідно  до якої забороняється підтримка  виробництва (імпорту) тютюну  і тютюнових виробів для реалізації  на митній території України  у формі державного фінансування, надання за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів відповідним суб’єктам господарювання фінансової допомоги, фінансових гарантій, дотацій, субсидій, пільгових кредитів (позик) (ст. 10 Закону України „Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення”);

      - уповноважуючі – право суб’єкта адміністративно-правових відносин самостійно вирішувати питання про здійснення відповідних дій. Приміром, коли у громадянина є значні підстави для подання скарги на ті чи інші дії посадових осіб, він сам має право вирішувати, робити це чи ні. Водночас чиновники органів виконавчої влади також мають стосунок до таких норм. Наприклад, окремі посади осіб рядового і начальницького складу Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України можуть заміщатися державними службовцями та іншими працівниками Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України у порядку, визначеному головою Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (ст. 10 Закону України „Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України”). Тобто, керівник указаної служби має право (уповноважений) вирішувати питання щодо заміщення окремих посад рядового і начальницького складу;