Проблеми адміністративного нормотворення на сучасному етапі розвитку Української держави та шляхи їх вирішення

      Усе це свідчить про те, наскільки важливо  додержуватися основних вимог щодо застосування адміністративно-правових норм.

      До  таких вимог належать законність, обґрунтованість, доцільність.

      Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи і посадові особи в процесі вирішення управлінської справи зобов'язані застосовувати норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її змісту. Порушення цих правил може призвести до шкідливих наслідків.

      Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли формальне додержання нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це не пуста формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й виконані умови застосування норми – гарантія охорони інтересів громадян, органів управління, підприємств, організацій.

      Законність  – це не тільки право, а й обов'язок органів управління та їх посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає порушення законності.

      Обґрунтованість – ця вимога звернена до фактичних основ застосування адміністративно-правової норми. Предметом зацікавлення суб'єкта застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини), для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформація про них, про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.

      Вимога  обґрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не можуть бути покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

      Вимога  обґрунтованості тісно пов'язана  із законністю.

      Цей зв'язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин справи є неодмінною умовою законності.

      Доцільність. Суб'єкт застосування адміністративно-правової норми, з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність застосування норми – це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.

      Доцільність органічно пов'язана із законністю і обґрунтованістю, однак, співпадає  з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у правозастосуванні самостійну роль.

      Про це свідчить та обставина, що в управлінській  практиці нерідко трапляються випадки  відміни законних актів управління внаслідок їх недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих нормативних актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв'язку з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і системному здійсненню цього процесу.

      Так, постановою Кабінету Міністрів України  № 56 від 12 січня 1996 p. у зв'язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних  актів визнана такими, що втратили силу.

      Аналіз  законності, обґрунтованості і доцільності  як найважливіших вимог, які мають  дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній єдності, а з другого – кожна з них має самостійне значення.

      Разом з тим, у літературі з адміністративного  права стосовно способів реалізації його норм існують й інші точки зору. Так, досить поширеним є виокремлення тільки двох способів реалізації адміністративно-правових норм: застосування і виконання, а використання і дотримання розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному розумінні переконливіший. 

      4. Поняття та види  адміністративно-правових  відносин

      Адміністративно-правові  відносини є третьою органічною складовою частиною механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Важливість їх полягає в тому, що саме в адміністративно-правових відносинах проявляється вся складність і комплексність адміністративного права.

      Реалізація  адміністративно-правових норм створює  необхідні умови для зміцнення режиму законності в сфері державного керування, виникнення адміністративно-правових відносин, їхньої зміни або припинення.

      Адміністративно-правові  відносини – це результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів адміністративного права, внаслідок якого між ними виникають правові зв’язки [№ 24, С. 80].

      Цікавими  у контексті розгляду питань зв’язку  адміністративно-правових норм та  адміністративно-правових відносин виглядають міркування В.К. Колпакова, котрий зазначає, що адміністративно-правова норма містить абстрактну конструкцію адміністративно-правових відносин. Сутність такої конструкції полягає в тому, що норма від імені держави визначає належну поведінку кожного із своїх адресатів. Одних вона наділяє правом володарювати, інших – обов'язком виконувати волю володарюючого суб'єкта. Вона встановлює обов'язкові правила, за якими відбувається "спілкування". Ці правила формулюються у вигляді взаємних прав і обов'язків. 

      З моменту вступу такої норми в  силу відносини між сторонами  будуються у рамках її приписів. Якщо до моменту прийняття норми (набрання нею чинності) адміністративно-правових зв'язків між ними не існувало, то вони формуються. Якщо ж такі зв'язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв'язків або правових відносин. Оскільки йдеться про адміністративно-правові норми, то ці юридичні зв'язки будуть адміністративно-правовими відносинами.

      Виникнення адміністративно-правових відносин – це, по суті, об'єктивізація загальної управлінської волі держави в реальній поведінці конкретних суб'єктів. Даний процес складається з трьох послідовно здійснюваних етапів.

      По-перше, визначається необхідність (доцільність) і можливість встановлення конкретних адміністративно-правових відносин. По-друге, створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний макет (склад) адміністративних правовідносин. Закріплюється певна абстракція в адміністративно-правових нормах. По-третє, це реалізація норм і, як наслідок, виникнення сталих, державно-владних правових зв'язків між адресатами норм, тобто адміністративно-правових відносин.

      Особливості адміністративно-правових відносин:

      По-перше, одна із сторін обов’язково виступає від імені держави (орган державного управління, посадова особа, громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями). Вказана сторона офіційно представляє державу в адміністративно-правових відносинах, чим реалізує публічний інтерес. У вказаних відносинах втілюється в життя державна політика, державна ідеологія. Можна стверджувати, що без державного представника немає адміністративних правовідносин.

      По-друге, переважно нерівноправність сторін (відносини відбуваються за принципом „влада - підпорядкування”). Пояснюючи цю особливість, необхідно вказати наступне. Досить довгий час в адміністративному праві панувала позиція, яка свідчила про абсолютність нерівноправності сторін у виникаючих адміністративно-правових відносинах. В основі була юридична можливість із боку уповноваженої від держави сторони примусити здійснення необхідних дій іншу сторону. Це давало обґрунтовані можливості певним дослідникам говорити про „поліційний” характер такого адміністративного права. В умовах демократичних перетворень, що мають місце в Україні, слід наголосити на певну модифікацію вказаної характеристики. Йдеться про те, що такі суспільні відносини, котрі об’єктивно регулюються нормами адміністративного права, як надання адміністративних (управлінських) послуг, розгляд звернень громадян, укладання адміністративних договорів тощо не містять по своїй суті, при даних конкретних стосунках нерівноправності сторін. Таким чином, говорячи про зазначену характеристику адміністративно-правових відносин, необхідно вказати, що: 1) більшість адміністративно-правових відносин характеризується нерівноправністю сторін; 2) у тих відносинах, де нерівноправність фактично не має місця, про владний аспект у повноваженнях представника держави необхідно говорити як про потенційну можливість використання влади, яка в уповноваженої державою сторони є, а в іншої сторони правовідносин – немає. Ця потенційна можливість проявляється у змозі видання юридичного акта, обов’язкового для виконання.

      По-третє, можуть виникати без згоди (бажання) іншої сторони. Ця особливість полягає в тому, що на відміну від цивільно-правових відносин, що відбуваються за згодою та бажанням двох сторін, в адміністративному праві має місце інша ситуація. Причому вказана особливість стосується двох сторін правовідносин: як представника держави, так і громадянина (орган місцевого самоврядування, недержавну організацію). У першому випадку можна говорити про те, що адміністративно-правові відносини виникають без згоди (бажання) наділеної владними повноваженнями сторони у випадках, скажімо, звернення громадянина до органу виконавчої влади. Керуючись положеннями ст. 7 Закону України „Про звернення громадян” звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов’язковому прийняттю та розгляду. З іншого боку, адміністративно-правові відносини можуть виникати без згоди (бажання) громадянина, наприклад у разі порушення ним правил дорожнього руху, коли виникають відносини між ним і працівником міліції.

      По-четверте, виниклі суперечки можуть вирішуватись як в адміністративному, так і в судовому порядку. Слід зазначити, що в переважній більшості це все ж таки адміністративний порядок, суть якого полягає в наданій громадянинові (іншому суб’єктові адміністративних правовідносин) можливості оскаржити рішення державного органу (посадової особи) шляхом звернення до вищої керівної інстанції в системі публічного управління. Тож оцінювання правомірності ситуації, що є основою спору, цілком залежить від вищої посадової особи. Водночас необхідно зазначити, що дедалі більшого значення набуває судовий порядок оскарження неправомірних дій представників держави. Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень [№ 24, С. 80 – 82].

      Структура адміністративно-правових відносин

      Як  будь-які відносини, врегульовані за допомогою норм права, адміністративно-правові  мають свою структуру, тобто сукупність складових взаємопов’язаних обов’язкових елементів. Їх відображено на рис. 1.

      Рис. 1. Структура адміністративно-правових норм 

      Суб’єкт адміністративно-правових відносин – учасник адміністративно-правових відносин, який має конкретні права та обов’язки. Суб’єктами адміністративно-правових відносин можуть бути:

• органи виконавчої влади;
• органи місцевого самоврядування;
• громадяни України;
• іноземні громадяни та особи без громадянства;
• об’єднання громадян тощо.

      Традиційно  всіх суб’єктів адміністративно-правових відносин переділяють на індивідуальних (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, особи зі спеціальним адміністративно-правовим статусом) і колективних (об’єднання громадян, підприємства, установи, організації, органи місцевого самоврядування).