Проблеми адміністративного нормотворення на сучасному етапі розвитку Української держави та шляхи їх вирішення

      Вступ

      Розбудова правової демократичної України  зумовлює зростання ролі права, бо воно створює для цього необхідні  умови: упорядкованість, визначеність, організованість, динамічність суспільних відносин. Це безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому практично втілюється єдність діяльності й структур апарату управління.

      Актуальність  теми. За роки незалежності в Україні сталися суттєві зміни політичної та економічної систем. Це обумовило необхідність удосконалення правової системи, в тому числі і системи адміністративного права, привести її у відповідність до сучасних потреб соціально-економічного розвитку суспільства. Незважаючи на надмірне декларування необхідності реформування адміністративного права, служіння її інтересам народу та захисту прав і свобод людини реальна ситуація до цього часу змінюється досить повільно.

      Сьогодні  є гостра потреба нових підходів до теоретичного і практичного опанування адміністративним правом та його інститутами, розкрити зміст адміністративно-правових норм, характер і специфіку тих суспільних відносин, які цими нормами регулюються. Слід зазначити, що особливість дослідження даної тематики становить те, що внутрішня ідея і зовнішні прояви адміністративного права та його інститутів варіюють залежно від свого оточення.

     Крім  того, реалізація положень Конституції України, в якій сфокусовано весь спектр принципово нових суспільних відносин, вимагає прийняття низки нових законів, особливо в сфері функціонування владних структур, гарантування всіх форм власності, прав і свобод людини.

     У загальному руслі здійснення державно-правової реформи, потреби адміністративного  нормотворення мають свою особливість  і специфіку, оскільки суб'єкти адміністративної юрисдикції застосовують їх  у всіх сферах суспільних відносин. Проблеми практичного характеру вимагають невідкладного вирішення і це зумовлено в  першу чергу завданнями адміністративно-правової реформи. Ось чому теоретична розробка питань щодо природи виникнення та функціонування адміністративно-правових норм є об'єктивно необхідною, своєчасно корисною, а тому – особливо актуальною.

     Метою роботи є дослідження правової природи адміністративно-правових норм та адміністративно-правових відносин, аналіз теоретичних і практичних проблем адміністративного нормотворення та розробка  висновків і рекомендацій щодо шляхів їх вирішення.

     Комплексний підхід до реалізації мети дослідження  зумовив постановку та вирішення  наступних завдань:

     - з’ясувати сутність, структуру та особливості адміністративно-правових норм та адміністративно-правових відносин;

      - окреслити критерії класифікації адміністративно-правових норм та адміністративно-правових відносин;

      - проаналізувати способи реалізації адміністративно-правових норм;

      - обґрунтувати необхідність вдосконалення адміністративного нормотворення в сучасних умовах, у відносинах, де стороною виступає особа і громадянин.

     Предметом дослідження є норми адміністративного права, які є результатом адміністративної нормотворчості як комплексного виду державно-правової діяльності в сфері здійснення виконавчої влади та управління. 

      1. Поняття, ознаки  та структура адміністративно-правових  норм

      Вітчизняною адміністративно-правовою наукою сформульовано  визначення адміністративно-правової норми, що ґрунтується на розумінні  її, як правило.

      Так, Колпаков В. К. визначає адміністративно-правова норму як обов'язкове правило поведінки, що встановлене й охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління.

      Стеценко  С. Г. розглядає поняття «адміністративно-правова норма» як загальнообов’язкове правило поведінки, що встановлене державою з метою регулювання суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права, і забезпечене засобами державного примусу.

      Також становить інтерес позиція Є.В. Додіна, котрий слушно звертає увагу на те, що адміністративно-правова норма – це не тільки правило поведінки у сфері державного управління, прямо встановлене державою, але також і обов’язкове правило, котре встановлене іншими суб’єктами правотворчості, але санкціоноване або ратифіковане державою.

      Зокрема, що стосується дії адміністративно-правових норм у просторі, то, хоча дія більшості  зазначених норм обмежена територією держави, однак є група адміністративно-правових норм, дія яких не обмежена державним кордоном (норми, які регулюють поведінку екіпажу та пасажирів на суднах торговельного мореплавства та рибальських суднах у відкритому морі тощо).

      Крім  того, у літературі виокремлюють міжнародні норми адміністративного права, які можуть діяти незалежно від кордонів тієї чи іншої країни (наприклад, Міжнародний кодекс управління безпекою торговельного мореплавства), або в межах визначеної території (наприклад, норми органів управління Європейського співтовариства діють у межах території поширення цього співтовариства), або незалежно від території, але в межах міжнародної організації (адміністративно-правові норми, які регламентують внутрішні апаратні відносини, що виникають у процесі функціонування Всесвітньої торговельної організації, Всесвітньої митної організації тощо) [№ 22, С. 36].

      З огляду на вище викладене, можна стверджувати, що найбільш уточнене визначення категорії  «адміністративно-правова норма» надається  в монографії Харитонової О.І.: «адміністративно-правова норма – це встановлене, санкціоноване або ратифіковане державою, формально визначене і забезпечене можливістю державного примусу правило поведінки суб’єктів, що діють у галузі державного управління та сфері забезпечення публічного правопорядку, призначенням і безпосередньою метою яких є організація й регулювання суспільних відносин (а також сприяння цій меті), що забезпечує виникнення та функціонування адміністративно-правових відносин, а також умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов’язків».    

      У цілому норми адміністративного  права мають ті самі характеристики, що й у норми права взагалі; водночас є певні відмінності, які  свідчать про наявність деяких особливостей норм адміністративного права. Їх аналіз дозволяє вирізнити основні.

      Особливості адміністративно-правових норм порівняно з  іншими правовими  нормами:

      1. У них знаходить своє вираження  державний інтерес. Норми адміністративного  права забезпечують функціонування  публічного управління, а звідси  – існування держави як такої. Йдеться про те, що без управління держава не може існувати і виконувати покладені на неї функції, а це призводить до хаосу, анархії та зникнення держави. З цього приводу можна виснувати, що якісно створені адміністративно-правові норми є одним із факторів забезпечення національної безпеки.

      2. Переважно імперативний характер, їх реалізація підкріплюється  можливістю застосування засобів  державного примусу. Іншими словами,  приписи переважної більшості  (але не всіх) адміністративно-правових  норм не передбачають можливості вибору варіанта поведінки у суб’єкта адміністративно-правових відносин, який не має владних повноважень. Відповідно інший суб’єкт є носієм владних публічних повноважень. Утім, необхідно вказати, що частина адміністративно-правових норм (яка поступово збільшується) має диспозитивний характер, за якого суб’єктові адміністративного права надається право вибору поведінки в тій чи іншій ситуації. У широкому розумінні можна вказати, що ця риса адміністративно-правових норм здебільшого стала проявлятись останнім часом, коли Україна стала на шлях демократичних перетворень, коли права окремо взятої людини дедалі частіше визначають спрямованість діяльності органів держави.

      3. Є регулятором суспільних відносин  у багатьох сферах суспільного  життя (промисловість, фінанси, транспорт, будівництво, охорона здоров’я, внутрішні справи та ін.). За ступенем комплексності адміністративно-правовим нормам немає рівних серед інших правових норм.

      4. У рамках адміністративного права  розрізняють матеріальні та процесуальні адміністративно-правові норми. Означена особливість відрізняє адміністративне право від цивільного та кримінального права, які у певний час, накопичивши значний масив процесуальних норм права, виокремили зі сфери свого регулювання відносини відповідного характеру, визначивши таким чином створення цивільно-процесуального та кримінально-процесуального права як самостійних галузей права.

      5. Частини адміністративно-правової  норми (гіпотеза, диспозиція, санкція)  нерідко містяться у різних  нормах права (нормативно-правових актах). Це пояснюється тим, що велика кількість норм адміністративного права мають організаційний характер, а тому досить часто вони мають загальну гіпотезу (сформовану в рамках іншої норми права на початку правового акта) і санкцію, що виражена в іншому документі (скажімо, в Кодексі України про адміністративні правопорушення).

      6. Сприяють захисту прав людини  від свавілля з боку чиновників. Визначаючи межі можливої поведінки у сфері публічного управління, норми адміністративного права унеможливлюють (або мінімізують) порушення прав людини у діяльності представників державної влади. Адже коли норма права чітко визначає порядок діяльності в тій чи іншій ситуації, то можливостей для протиправного „маневру” у чиновників стає менше. У рамках цієї ж особливості норм адміністративного права доцільно вказати про можливість, завдяки нормам Кодексу адміністративного судочинства України, звернення громадян, які вважають себе постраждалими від неправомірної діяльності представників держави, до адміністративного суду, який спеціалізується саме на таких справах [№ 24, С. 70 – 71].

      Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація управлінських  відносин. Поряд з нею є конкретні  або локальні цілі, це зокрема такі:

      • інформаційні – досягненням яких забезпечується необхідний зв'язок суб'єкта і об'єкта управління. Норма ніби "говорить", що потрібно від учасників управлінських відносин і тим самим інформує їх про належну і можливу поведінку;

      • охоронні – спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин, честі, гідності, свобод громадян;

      • заохочувальні – забезпечується творча активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і самостійності у розв'язанні завдань державного управління;

      • соціально-моральні – забезпечується формування у громадян, державних  службовців, службовців органів місцевого  самоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської безпеки, правил співіснування.

      Реалізація  цільових установлень досягається  за допомогою виконання нормами  адміністративного права певних функцій. Функціями адміністративно-правових норм є:

      • забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;

      • забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров'я особи;

      • охорона системи суспільних відносин матеріальної і нематеріальної сфер;

      • виховна;

      • взаємодії з нормами інших  галузей права;

      • взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї, корпоративні норми).

      Структура адміністративно-правової норми

      Структура адміністративно-правової норми –  це її внутрішня будова, тобто перелік  складових частин. Її складають:

      А. Гіпотеза – це частина адміністративно-правової норми, в якій визначаються умови, за яких настає чинність усієї норми права. Гіпотеза відповідає на питання: коли? де? в якому разі? за якої умови? Наприклад, згідно зі ст. 12 постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р. № 309 „Про затвердження Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів” керівники підприємств, установ та організацій зобов’язані звільнити з роботи осіб, зарахованих до аспірантури з відривом від виробництва або докторантури, в необхідний для своєчасного прибуття на навчання термін. Підставою для звільнення з роботи є копія наказу про зарахування особи до аспірантури або докторантури. Гіпотезою в цьому випадку є зарахування особи до аспірантури чи докторантури з відривом від виробництва.