Понятие, особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ

Согласно американской модели организации исполнительной власти, все руководители ведущих федеральных  ведомств. В этом выражена президентская  форма правления в США, которая  означает, что президент сам формирует  кабинет, подбирая министров, кандидаты  которых затем одобряет сенат. Федеральная  структура исполнительной власти США  состоит из трех государственных  органов;

административный аппарат  Президента;

министерства (департаменты);

"независимые" агентства.

Данная структура представляется достаточно эффективной и гибкой Для решения проблем и реализации государственных программ. В целом °на соответствует принципу федерализма и президентской форме правления США.

Управления и службы административного  аппарата президента непосредственно  подчиняются президенту, и он контролирует их деятельность. Часть этих управлений непосредственно связана с функционированием  администрации президента, наиболее значимое место среди них занимают совет по национальной безопасности и административно-бюджетное управление. Другие управления и службы включены в аппарат президента для того, чтобы подкрепить их деятельность авторитетом  президента и усилить их роль в  важных областях, например, в науке  и технологии, космосе и др.

Относительно министерств, в Конституции США нет четкого  изложения функций и структуры  исполнительной власти. Это позволяет вносись в исполнительную структуру необходимые изменения и создавать новые министерства по мере необходимости. Например, в последний период увеличение министерств в США шло за счет создания государственных структур, отвечающих за социальные вопросы.

Важную роль в выполнении исполнительных функций играют "независимые" агентства, которые официально не входят в министерства. Они создаются  Конгрессом США для решения отдельных  вопросов, которые становятся актуальными  и достаточно сложными. Чтобы их можно было бы решить лишь одними законодательными органами. Агентства можно разделить  на две группы.

В первую группу входят те государственные  ведомства, которые занижаются регулированием и им даются определенные права по контролю за отдельными секторами экономики. Это, например, федеральная резервная служба, федеральная комиссия по торговле, агентство по малому бизнесе. Вторая группа агентств обеспечивает специальные услуги как правительству, так и гражданам США - ЦРУ, Национальный научный фонд, агентство по управлению персоналом и т.д.

Независимые постоянные агентства  являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства  находятся под влиянием тех самых  отраслей промышленности, чью деятельность они должны контролировать. Дело в  том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных  предприятий и, как говорят критики больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, обеспечении защиты населения. В этой критике есть доля правды, но также очевидно. Что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они представляют.

Однако система государственного управления не стоит па месте: ведется  работа по улучшению структуры государственных  органов и налаживанию более  эффективного взаимодействия между  ними. Главная цель этих усилий состоит  в том, чтобы сделать исполнительную власть в США более эффективной, ориентированной на потребности  и интересы граждан. Главная цель реформы в России - обеспечение эффективности государственного управления в современных условиях, а основной метод - демократизация и профессионализация этой системы, изменение на практике стиля, методов работы аппарата в соответствии с принципами эффективного правового государства (законность, приоритет прав личности и т.п.). Особо следует сказать о двух важнейших условиях, без которых реформа будет обречена на имитацию или хаотичные метания, причем даже в том случае, если в российском обществе будут сохраняться тенденции развития в сторону свободного рыночного общества. Первое условие - наличие политической воли, которая сводится не только к искреннему желанию первого лица государства иметь современный и эффективный госаппарат, (впрочем, в нашей стране и это немаловажно!), а к реальному и, желательно, осознанному интересу правящей политической элиты в настоящем, действительном совершенствовании государственного управления в России.

Второе условие успешной реформы - ее соответствующее материально-организационное обеспечение. На практике это означает создание организационного механизма, наделенного соответствующими ресурсами и полномочиями по подготовке и проведению административной реформы в стране. Вообще-то реформа должна иметь целый шлейф соответствующих условий: правовое, кадровое, политическое, информационное, социальное, техническое, международное обеспечение и т.д. Материально-организационное обеспечение особо упоминается здесь не только в силу ее номинальной значимости, но и потому, что это одно из самых узких мест в реорганизации государственного управления.

В целом можно выделить две главные непосредственные причины административной реформы в нашей стране:

1. Роль государства в  современном обществе не только  не ослабевает, но и становится  все более значимой. Общество  развивается, усложняются его  связи и отношения, однако необходимость  организации и координации различных  социальных элементов и структур  не исчезает. Россия в этих  условиях к концу 90-х годов  прошлого столетия просто стала  утрачивать основные признаки  единого государства, деструктивные  процессы разложения государственности  при развале Советского Союза  перекинулись и на Российскую  Федерацию.

2. Государственный аппарат  России сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития  страны. Что, по существу, мешает  нам выйти в число процветающих  стран? Мы имеем прекрасный  кадровый потенциал, наша система  образования остается одной из  самых лучших в мире.

У нас огромные природные  богатства - это естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем  передовые позиции во многих областях науки и производства. Однако реализовать  эти возможности мы не можем, в  первую очередь из-за неэффективного управления данным потенциалом со стороны  государства.

Каковы важнейшие особенности современной административной реформы?

1. Возможность  научного подхода. Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижения административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в интересы политической верхушки. Географии и физике в этом смысле гораздо проще.

2. Ответственность  политического руководства за  ход реформ. В современных условиях, когда Россия ориентируется на стандарты западной демократии, властные, регулирующие полномочия государства предполагают соответствующий рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

3. Демократическая  направленность реформы. Для России эта проблема носит глобально - исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления должна осуществляться параллельно с развитием государственности Республики Башкортостан.

4. Организация  работы государственного аппарата  на принципах рациональной бюрократии. Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, а с другой - постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.

В отличие от восточной, специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее четкость, оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический "нейтралитет", относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М. Вебер.

Базовые принципы рациональной бюрократии:

1. Чиновник должен быть  хорошо подготовлен, обучен, экипирован  для своей деятельности.

2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными

3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.

4. Чиновник должен быть  профессиональным специалистом, работающим  на пожизненной основе.

5. Обязателен политический "нейтралитет" государственного  служащего.

Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности  над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность  в странах Европы и Северной Америки.

 

Направления и этапы административной реформы

 

Какой должна быть реформа государственного управления в России? Прежде всего, реформа должна быть продуманной, целостной (системной) и последовательной. Причем общие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях. Продуманность означает понимание всей глубины и сложности проблемы укрепления государственного управления и наличие реальной комплексной программы, увязывающей стратегические задачи с конкретными шагами по их осуществлению. Системность предполагает не только учет всех аспектов развития государственных органов, но и включение его в общую схему реформирования российской государственности. Методичность здесь не столько последовательность действий, сколько упорство и настойчивость в их осуществлении. По большому счету все нынешние проблемы государственного управления вполне естественны и ожидаемы для нас, поэтому нужно просто последовательно, постепенно и методично работать по их разрешению.

Эта работа может строиться  по следующим направлениям.

1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

1.1 К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма  взаимодействия государственных органов  с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими  институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной  структуры эффективно работающих служб  по связям с общественностью;

б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной  службы, ее "отзывчивости" к нуждам фаждан.

1.2 Превращение государственной  службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.

1.3 Формирование новых  критериев эффективности работы  государственного аппарата, учитывающих  материально-экономические, социальные  и нравственные аспекты государственной  службы.

1.4 Формирование нового  стиля отношений в системе  государственного управления, соответствующего  требованиям современной управленческой  культуры (менеджмента).

2. Законотворческое  направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной  правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется  несколько аспектов:

2.1 Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.

2.2 Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность сгосударственной службой.

2.3 Принять и начать реализацию концепции административной реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1 Совершенствование организационно-управленческой  структуры государственной власти, включающей:

а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

б) структуру самих органов  государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

3.2 Создание органа управления  государственной службой и административной  реформой (федеральная служба по  административной реформе).