Понятие, особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается  в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет  по существу ни одного органа, специально, профессионально занимающегося  этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в  странах с устоявшейся государственной  системой в течение десятилетий  существуют соответствующие специальные  ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной  службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности  госслужбы и т.д.

Объективная необходимость  такого органа определяется по крайней мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

• анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки  зрения соответствия долгосрочным интересам  государства и общества;

• разработка и координация  программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

• подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных  органов, в первую очередь государственных  служащих;

• разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Специфика этой службы, в  частности, заключается в сочетании  научно-аналитических и исполнительских  функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно  формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной  Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

4.1 Ввести переходной период (3-5 лет), в течение которого все государственные служащие (кроме младших государственных должностей) могли бы получить соответствующее образование.

4.2 Смелее использовать  позитивный опыт работы с кадрами,  особенно в приеме граждан  на государственную службу (равенство,  гласность, конкурсный отбор), и  при аттестации госслужащих (современные  технологии оценки, объективность  и постоянное стремление к  совершенствованию).

4.3 Аттестацию госслужащих  проводить чаще (раз в 1-2 года) и нацелить ее не только  на оценку соответствия госслужащих  занимаемым должностям, но и на  повышение госслужбы в целом, поиск резервов и новых возможностей.

4.4 Контингент студентов  и слушателей по специальности  государственное и муниципальное  управление должен быть более  тесно связан с заказчиком.

4.5 Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер. Подготовка государственного служащего для работы в министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки инспектора управления народного образования в городской администрации.

4.5 Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификаций государственных служащих на местах.

5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:

5.1. Борьбу с коррупцией  и злоупотреблениями (от комитетов  по этике до деклараций о  доходах);

5.2. Формирование нового  имиджа госслужащего (честность,  демократичность, профессионализм,  открытость);

5.3. Наполнение реальным  содержанием прав и гарантий  государственных служащих.

5.4. Разработка и принятие  этического кодекса гражданских  государственных служащих Республики  Башкортостан. Возможно и введение  присяги, как это было в досоветской  России.

6. Информационно-аналитическое  направление предполагает:

6.1 Разработка и подготовка  комплексных долгосрочных стратегических  преобразований, отражающих и обеспечивающих  эволюцию России, в том числе  и ее государственного аппарата.

6.2 Ведение и публикацию  развернутого статистического учета  государственного аппарата;

6.3 Организацию широкой  научной деятельности в данной  сфере - от социологического мониторинга  госслужбы до компаративистских исследований.

6.4 Создание Реестра государственных  служащих Республики Башкортостан.

6.5 Широкое использование  международного и исторического  опыта, а также опыта организации  государственной службы в субъектах  Российской Федерации. Для специалистов  в области государственной службы  интерес может представлять: карьерная  система прохождения государственной  службы; система стимулирования  служащих; организация повышения  квалификации государственных. служащих, их стажировки, самостоятельной работы по повышению своего профессионального уровня и многое другое.

7. "Менеджерское" направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

Первый опыт административной реформы в современной России. В декабре 1991г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи: S подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

S выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

S создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции  этого государственного органа свелись  к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме  того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным  структурным подразделениям Администрации  Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

В 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под  эгидой которой была разработана  Концепция административной реформы. Только с сентября 1996 г. по май 1997 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции  административной реформы. В Концепции  в качестве основных обозначались следующие проблемы: S гражданин и власть; S исполнительная власть: новые функции; S проблемы государственной службы; S коррупция в системе управления.

Целью реформы государственной  службы объявлялось создание не "государевой", а публичной государственной  службы, которая "отвечала бы критериям  эффективности, профессионализма и  соответствия потребностям формирующегося 1ражданского общества". Однако поставленная в президентском Послании 1998 года задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

По существу в России административная реформа началась с избрания В.В. Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999-2000 годов разработка Концепции  реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина. В начале 2000 г.

Центр подготовил Концепцию  государственного строительства, вобравшую  в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

Но, как и в случае с  Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей  части не была реализована в силу разных причин.

В дальнейшем административная реформа осуществлялась в следующих  сферах:

1. Укрепление вертикали  власти в государстве - создание  федеральных округов, реорганизация  Совета Федерации, приведение  нормативных актов субъектов  РФ в соответствие с федеральным  законодательством, введение нового  порядка избрания глав субъектов  Российской Федерации и т.д., В  целом эта задача была решена, тем более, что для России она исторически проста.

2. Реформа государственной  службы в России. В 2001 году в  рамках президентской администрации  были сформированы две специальные  рабочие группы, одна из которых  (Комиссия по реформе правительства)  возглавлялась премьером Михаилом  Касьяновым, а другая - заместителем  руководителя администрации президента  РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной  задачей первой и второй групп  была выработка соответственно  законодательных и организационных  предложений по реформированию  системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер; В январе 2002 г. Президентом была утверждена "Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации". На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)". И Концепция, и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. и "О гражданской государственной службе РФ" от 27 июля 2004 года, В настоящее время ведется подготовка ряда новых нормативных актов по государственной службе.

3. Реформа органов исполнительной  власти. В марте 2004 года был  подписан Указ Президента РФ "О  системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти". Указ кардинально изменил систему  органов исполнительной власти  в России и совершенно по-другому  выстроил прежнюю структуру Правительства  РФ.

Анализируя Указ Президента РФ, можно выделить несколько новых  положений, касающихся системы федеральных  органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных  исполнительных органов образуют  три вида государственных органов:  федеральные министерства, федеральные  службы, федеральные агентства.

2. Новая структура правительства  построена по функциональному  принципу:

федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору  в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные  функции в области обороны, государственной  безопасности и т.п.;

федеральные агентства оказывают  государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные  функции.

3. Четко определены  органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй - постановлениями Правительства.

4. Одно из интересных  новшеств заключается в том,  что федеральные службы и агентства  находятся в ведении федеральных  министерств. Министерства осуществляют  координацию и контроль подведомственных  федеральных служб и федеральных  агентств.

Указ "О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти", принятый накануне выборов Президента Российской Федерации  и существенно изменивший структуру  федеральных органов исполнительной власти, вызвал бурный общественный резонанс. Наряду с положительными оценками была высказана критика в адрес  принятой системы исполнительных органов  государственной власти.

Действительно, при всей актуальности предложенных изменений, на мой взгляд, закрепленная в указе реорганизация  исполнительных органов не лишена некоторых  недостатков:

1. Федеральные органы исполнительной  власти фактически поделены на  две группы: подчиняющиеся Президенту  и находящиеся в подчинении  Правительства. Не совсем понятны  такое разделение этих групп,  степень их ответственности, характер  взаимодействия, ведущие, по-моемУ, к образованию двух относительно самостоятельных структурных систем исполнительной власти: президентской и правительственной.

2. В новой структуре  правительства функции надзора  и контроля отданы федеральным  службам. Вместе с тем к полномочиям  федеральных министерств относится,  среди прочего, контроль деятельности  находящихся в их ведении служб.  Таким образом, возникает явное  противоречие: федеральные службы, осуществляющие надзор и контроль  в определенной сфере деятельности, в том числе и за чиновниками  министерства, сами находятся в  подчинении этого министерства.