Орядок подготовки принятия и введения в действие правовых актов управления, в органах федеральной службой безопасности

Таким образом, внутренние индивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, его деятельностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата органа) или обеспечением нормального функционирования органа, хода производственной или иной хозяйственной деятельности.

Вместе с тем обращает на себя внимание своей спецификой довольно значительная группа индивидуальных актов управления, которые условно можно назвать «внешними» актами.

В группе внешних  актов следует выделить две большие  и относительно самостоятельные  подгруппы: внешние индивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям; внешние индивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.

Если продолжить классификацию по адресату, то можно  выделить группы индивидуальных актов, адресованные только гражданам либо государственным органам, организациям, негосударственным формированиям, служащим данного органа и т.д.

Классификация индивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действие актов во времени.

«По действию во времени индивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные и неопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия».²¹

Если использовать критерий формы, то в зависимости  от аспектов проблемы можно выделить следующие группы индивидуальных актов: по способу внешнего выражения — словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

Письменные индивидуальные акты также далеко не однородны. Самостоятельную  группу составляют: простые письменные акты — резолюции, фиксируемые на документах; индивидуальные акты — документы, имеющие более или менее сложную структуру.²² Среди письменных актов можно выделить и такие, для которых непосредственно действующим законодательством прямо предусмотрена обязательная развернутая письменная форма с указанием реквизитов,²³ субъекта, который вправе их принимать, порядка принятия и исполнения.

Широкий и разнообразный  по своему назначению и уровню круг органов государственного управления облекает свои индивидуально-правовые акты в форму постановлений. Акты с таким наименованием принимает Правительство Российской Федерации, некоторые федеральные органы исполнительной власти. Постановления этими органами принимаются по наиболее важным вопросам хозяйства, науки, техники, стандартизации, сертификации, статистики и др.²⁴

Также следует  учитывать, что акты в форме постановлений  принимаются по делам об административных правонарушениях. Органами уполномоченными  рассматривать дела об указанных  правонарушениях согласно Кодексу  Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодексу). Более детально данный вид актов будет нами рассмотрен в следующем параграфе данного исследования.

Постановления имеют письменную форму, подписываются  лицом, его выносящим, а в коллегиальных  органах председателем и секретарем (управляющим).²⁵

Многочисленны и разнообразны по своему содержанию индивидуальные акты, имеющие форму приказов. Анализ действующего законодательства и практики органов исполнительной власти свидетельствует о том, что приказы наиболее распространенная и часто встречающаяся форма правовых актов, особенно, индивидуальных. Надо подчеркнуть, что для многих органов управления, должностных лиц (директор предприятия, научно-исследовательского института и т.д.) приказ — единственная, закрепленная за ними действующим законодательством, форма, в которую они должны облекать свои акты. Важно отметить, что законодатель или иной орган, устанавливая форму акта как приказ, как правило, указывает конкретное должностное лицо, управомоченное принимать акты в такой форме. Однако в ряде случаев нормы о компетенции отдельных органов управления закрепляют право издания приказов по этому органу (приказы директора производственного предприятия по предприятию, генеральный директор (директор) производственного объединения комбината издает приказы по объединению, директора научно-исследовательского института — по институту).²⁶

Приказы могут  быть и нормативными, и индивидуальными, но всегда являются актами единоличного распорядительства. Подписываются  лицом, уполномоченным их принимать. Приказы  могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме, если последняя не противоречит законодательству.²⁷

В нормах о компетенции  большого числа органов управления установлено, что руководители этих органов в пределах своей компетенции  помимо приказов издают инструкции и дают указания. Если говорить об инструкциях, то сложившаяся практика свидетельствует, что акты с таким наименованием всегда нормативны.

Указания — это, как правило, устные индивидуальные акты. К тому же обязательны указания обычно для подчиненных организаций и лиц, структурных подразделений, например, для организаций и должностных лиц, входящих в систему данного министерства.²⁸ К сожалению, ни законодательство, ни практика не ответили на вопрос, могут ли иметь наименование «указание» только индивидуальные акты либо все правовые акты данного органа. Указаниями следовало бы именовать преимущественно индивидуальные акты управления как устные, так и письменные.

Далее по форме  наряду с перечисленными выделяется следующая группа индивидуальных актов управления — распоряжения. Практика показывает, что распоряжения, как правило, — индивидуальные акты, принимаемые в порядке единоличного распорядительства. Они предназначены для разрешения текущих вопросов государственного управления. Распоряжения принимаются на различных уровнях управления (например, такая форма актов закреплена в Конституции Российской Федерации за Правительством Российской Федерации).²⁹

Большая и значимая группа индивидуальных актов именуется  распоряжениями. Последние могут  быть индивидуальными, так и нормативными, при этом удельный вес нормативных распоряжений невелик.

Правовые акты управления смешенного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Они применяются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения.³⁰ В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и физическим, должностным и юридическим лицам.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не будет отменен, то есть бессрочно. Если же в акте управления указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу, то это срочный акт, временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру  компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.³¹

Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе Российской Федерации, администрацией края, области города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления.

Акты межотраслевого (подведомственного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой компетенции (например, акты Центрального Банка Российской Федерации), которые решают вопросы, имеющие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами и организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления (например, в сфере безопасности). Такие акты издаются министрами, руководителями служб, управлений, отделов и т.п.

По органам, издающим правовые акты управления, тоже возможна классификация. Органы исполнительной власти издают:

• Правительство России — постановления и распоряжения;
• министерства — постановления, приказы, распоряжения, инструкции и др.;
• руководители федеральных служб, агентств — приказы, распоряжения, инструкции и др.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти.³² Например, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.

Отличие постановлений  и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжение принимается по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы и распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры, руководители федеральных служб, управлений, отделов).

Приказ — это обязательное для исполнение подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяет порядок выполнения определенных работ или совершения определенных действий.

Положения в большинстве своем статутные акты. В них в систематизированном виде определяются порядок образования органов исполнительной власти и их структурных подразделений, а также полномочия и организация их работы.³³ Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, государственных наград и почетных званий Российской Федерации.

В наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач.

Правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности.

Уставы являются кодифицированным нормативным актом (сводом правил). Они содержат систематизированное изложение норм, регламентирующих определенный вид деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»³⁴ издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные. Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными  существуют устные акты (приказы, распоряжения, указания, команды). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления.³⁵ Так же как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнения или ненадлежащие выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.

Воля субъекта управления может выражаться посредством  определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений.

Таковы основные критерии классификации и виды правовых актов органов исполнительной власти, управления.

Резюмируя изложенное выше, мы предлагаем следующую классификацию  правовых актов управления:

1. По юридическим свойствам выделяют нормативные акты управления (содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности), индивидуальные (содержат разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела), нормативно-индивидуальные (содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела).