Орядок подготовки принятия и введения в действие правовых актов управления, в органах федеральной службой безопасности

«От актов прокурорского  надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления».⁸

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Акты управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов. Документы, имеющие юридическое значение (служебные удостоверение, диплом и т.д.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты. Служебные документы (справки, докладные записки, стенограммы совещаний и т.п.) не имеют юридического значения, но они являются источником информации.⁹ Однако, немаловажным на наш взгляд фактом является то, что на основе служебных документов, так же как и на основе документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты правовые акты управления.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных объединений и иных организаций. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения. Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают. В месте с тем в случаях, когда выполнению отдельных функций органов исполнительной власти, государственного управления законом или иным нормативным актом поручается общественным организациям, то некоторые акты этих организаций могут носить государственно-властный характер.

Таковы основные отличия правовых актов органов исполнительной власти от актов других государственных органов и общественных объединений.

Таким образом, в качестве промежуточных выводов  можно резюмировать следующее:

1. Правовой акт  управления – это вид юридического акта, основанное на законе односторонне юридически-властное волеизъявление органов государственного управления и их должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление (возникновение), изменение либо прекращение административно-правовых отношений.

2. правовые акты  управление федеральных органов  исполнительной власти занимают  свое обособленное место в  системе российского законодательства  и иерархически находятся на  нижнем уровне федерального законодательства.

1.2. Классификация правовых актов управления

Сложность классификации  правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. Правовые акты органов  исполнительной власти весьма многообразны. Их можно классифицировать по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения и др.

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты которые содержат в себе нормы права. Они применяются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата.¹⁰ Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации.

«Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов Российской Федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшей юридической силы по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации».¹¹

Являясь одним  из наиболее емких источников административного  права,¹² нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. является актами применения норм права к конкретным случаям (фактам) имеющим юридическое значение.

Индивидуальные  акты — это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредствам индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления. В связи с этим представляется необходимым более подробнее остановиться на правовой характеристике индивидуальных актов.

Термин «индивидуальные  правовые акты» наиболее полно отражает все важнейшие характеристики обозначаемого  им правового явления и позволяет  судить о его сущности.

Юридические свойства индивидуальных актов управления определяются, прежде всего, их связью с нормой права. Поэтому индивидуальным актам управления присущ государственно-волевой, властный характер. Все индивидуальные акты управления издаются или совершаются на основе и в целях реализации правовых норм, причем таких, которые не могут быть реализованы без соответствующих государственно-властных предписаний.¹³ Поэтому индивидуальные административные акты выступают в качестве формы реализации правовых норм.

Основываясь на изложенном выше, можно определить отличительные черты индивидуальных правовых актов управления, обусловлены их связью с исполнительной и распорядительной деятельностью и выражаются в том, что названные акты:

• осуществляются на основе законов и других правовых актов органов государственных органов, в целях их реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционирования органов управления, могут быть выражены в письменной, устной или конклюдентной форме;
• относятся к исполнительной деятельности и к числу правовых средств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено исключительно большое число и многообразие по содержанию и форме.

К числу основных критериев классификации индивидуальных актов управления следует отнести: органы, принимающие индивидуальные административные акты; содержание актов; непосредственные цели и характер актов; юридическую силу актов; сферу действия актов; форму актов.

Индивидуальные  акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных масштабов деятельности этих органов делятся таким образом: а) акты федеральных органов исполнительной власти; б) акты органов исполнительной власти субъектов федерации; в) акты администрации предприятий, учреждений, организаций.

В зависимости  от объема и характера компетенции органов, принимающих индивидуальные акты, последние подразделяются на акты органов общей, отраслевой и специальной компетенции.¹⁴ Специфика актов органов общей компетенции состоит в широком круге разнообразных по характеру вопросов, решаемых посредством их, и обусловлена тем, что эти органы ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями. Акты органов отраслевой или специальной компетенции отражают участие этих органов в руководстве определенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенность актов данной группы состоит в подотчетности и подконтрольности издающих их органов органам управления общей компетенции.

На наш взгляд, классификация индивидуальных административных актов по субъектам, их издающим, должна учитываться при классификации указанных актов по юридическим свойствам.

Классификация индивидуальных административных актов  по юридическим свойствам позволяет  исследовать связь актов с  правовыми нормами, место их в  механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств акта между собой, а также с его признаками.

По характеру  предписаний можно выделить: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты.¹⁵

Императивные  индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью  осуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или  суд.¹⁶

Индивидуальные  акты-поручения отличаются тем, что  обязывают адресата к совершению определенных действий или решению определенного вопроса. Такие акты наиболее распространены во взаимоотношениях вышестоящих и нижестоящих органов управления.¹⁷ Таким образом, индивидуальные акты-поручения одновременно и предписывают исполнение поручения, и предоставляют право исполнять их предписания наиболее рациональным способом.

Существуют также  индивидуальные акты-рекомендации. Большинство  из них составляют акты, принимаемые  по результатам контрольной и  надзорной деятельности.

Анализ содержания индивидуальных административных актов предопределяет возможность их деления в зависимости от особенностей индивидуально-правового управленческого воздействия (или по методу воздействия) на обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные.

Обязывающие акты предписывают субъектам-адресатам  совершать определенные действия посредством  исполнения установленных актом  предписаний. Управомочивающие акты предоставляют  возможность, дозволяют, управомочивают адресата на совершение определенных, предусмотренных в них действий или поведения, или на получение материальных или нематериальных благ. Исполняются эти акты преимущественно теми, кому они адресованы, путем совершения определенных действий и т.д. Запрещающие акты исполняются путем воздержания от совершения указанных в них действий. Поощрительные предписания имеют всегда точно определенного адресата.

В административно-правовой литературе¹⁸ завоевала признание и достаточно распространена классификация индивидуальных административных актов на оперативно-исполнительные и правоохранительные. Основанием для такого деления избираются непосредственные цели и характер актов. Классификация актов по данному основанию помогает в большей мере уяснить характер отражения содержания нормы права в содержании индивидуальных актов.

Индивидуальные  акты управления можно различать  по тому, нормы какой отрасли права  применяются в каждом конкретном случае.

«По своему значению можно различать основные индивидуальные административные акты, содержащие окончательное, итоговое решение по делу, и акты вспомогательные, обеспечивающие либо подготовку этого главного акта, либо его исполнение. Исполнение основных актов также сопровождается или при необходимости может сопровождаться вынесением индивидуально-конкретных велений».¹⁹

Существенный интерес, на наш взгляд, представляет классификация индивидуальных актов по юридической силе. Ее значение рассматривается в свете требований законности, когда многие факторы и условия влияют на вступление актов в юридическую силу, а также определяют соотношение индивидуальных актов с другими правовыми актами.

Если учитывать  такой важный для признания индивидуальных актов правовыми актами момент, как  вступление в юридическую силу, то можно различать, акты, для которых  момент принятия компетентным органом, вступления в юридическую силу и начала действия по времени совпадают. К их числу относятся все устные, многие оперативно-исполнительные и некоторые юрисдикционные акты.

При классификации  индивидуальных актов с учетом их сферы действия основаниями выступают действие актов по кругу лиц и во времени.

Однако, подробно рассматривать действие исследуемых  актов в пространстве, равно как  выделять на этом основании их группы, нами представляется нецелесообразным.

Важное значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными. По этому основанию можно выделить внутренние и внешние индивидуальные акты.

К первой группе относятся акты, характеризующиеся  следующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуальные акты, именуемые внутренними, решает посредством их вопросы, не вступая при этом ни в какие правоотношения с лицами или организациями, находящимися вне аппарата данного органа.²⁰

Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, на предприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.