Организационные структуры самоуправления

Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполни­тельной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджет­ными возможностями.

Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:

•   являющиеся самостоятельными органами исполнительной влас­ти или структурными подразделениями правительства (админи­страции).  Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени.  К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитек­туры, спорта и туризма и др.  Руководители этих органов назна­чаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством.  В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;

•   совместного подчинения, входящие в систему федеральных орга­нов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юс­тиции, управления государственным имуществом, охраны окру­жающей природной среды, по земельным ресурсам и землеуст­ройству, социальной защиты населения).  Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создают­ся главой исполнительной власти и включаются в структуру ад­министрации (правительства).

Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специаль­ной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах.  Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориально­го структурного подразделения.

Система местных органов государственной исполнитель­ной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территори­альной основы местного самоуправления.

Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти.  Во-первых, суще­ствуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнитель­ные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения со­зданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления.  Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специаль­ной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).

Во-вторых, в качестве местных органов выступают администра­ции управленческих (административных) округов, префектур, осуще­ствляющие исполнительную власть на территории нескольких адми­нистративно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компе­тенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной вла­сти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ле­нинградская область, г. Москва).  Возглавляют такие территориаль­ные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.

В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти являются администрации районов, городов и иных админист­ративно-территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов государственной власти.  В одних субъектах Фе­дерации местные администрации входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой администрации (губернато­ром) области или края.  В других районная и городская админист­рация — это самостоятельные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается насе­лением.

При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Рос­сийской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Респуб­лике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Фе­дерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-терри­ториальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации со­гласно его административно-территориальному делению.[7]  Если мест­ная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным под­разделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышесто­ящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами власти различных уровней.  То есть Конституционный Суд Рос­сийской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнитель­ной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, организация местной государственной исполни­тельной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-терри­ториального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социаль­но-экономического развития.

Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации кон­кретного административно-территориального образования.  В струк­туре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из ру­ководства администрации (главы администрации и его заместите­лей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном под­чинении главе местной администрации и руководителю органа спе­циальной компетенции субъекта Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управле­нию государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.

В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомер­ное включение органов местного самоуправления в систему госу­дарственной исполнительной власти.  Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.

Определенные особенности присущи системе органов исполни­тельной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.

Во-первых, многозвенность системы административного управле­ния — мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.

Во-вторых, значительная централизация исполнительной верти­кали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской адми­нистрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.

В-четвертых, в структуре городской администрации функциони­руют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти — города феде­рального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного само­управления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наде­лением отдельными государственно-властными полномочиями.

Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Администрацией области.  Администрацию возглавляет высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации (губернатор).  На сегодняшний день губернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей Андреевич.

В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе.  Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительной власти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правом юридического лица.

Администрация области:

* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;

* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку работы губернатора области.  Так, согласно статье 47, Глава администрации области формирует состав Администрации области, назначает на срок своих полномочий первого заместителя по согласованию с Законодательным Собранием, своих заместителей, руководителей органов исполнительной власти области, руководителей структурных подразделений Администрации области, обладающих правами юридического лица.  Он также вправе создавать Правительство Оренбургской области, являющийся коллегиальным совещательным органом.  Статус Правительства области устанавливается губернатором.

Глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области.  В форме указов принимаются:

а)  нормативные правовые акты;

б) правовые акты о награждении наградами Оренбургской области и присвоении почетных званий;

в) правовые акты по иным вопросам ненормативного характера, относящимся к компетенции губернатора области, в случаях, предусмотренных законами области.

Правовые акты по всем иным вопросам принимаются в форме распоряжений Главы администрации области.  Все указы и распоряжения вступают в силу после их официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

Глава администрации области является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион.  Направленность его политики сказывается, в первую очередь, на материальном и духовном благосостоянии жителей Оренбургской области.

Одна из главных проблем, встающих перед губернатором ежегодно, - планирование бюджета области.  Благодаря верной политике, а также тем ресурсам, как природным, так и человеческим, область сейчас стоит на 12 месте по бюджетной обеспеченности среди субъектов Федерации и считается практически самодостаточной.  «Каждый бюджетный рубль в сегодняшней финансово-экономической ситуации имеет огромную цену», - эти слова произнес Алексей Чернышев на заседании Правительства, и они очень точно отражают позицию исполнительной власти по формированию проекта областного бюджета  и прогноза социально-экономического развития Оренбуржья на 2003 год.

Прогноз доходов консолидированного бюджета области на 2003 год просчитан в сумме 15.679,2 млн. рублей, расходы – 17.599 млн. рублей.  Областной бюджет по доходам сформирован в сумме 8.307,4 млн. рублей, по расходам – 9.524,1 млн. рублей, с предельным размером дефицита  - 1.216,7 млн. рублей, что составляет 14,6 процента к собственным доходам.  Губернатор подчеркнул, что заложенный в проекте областного бюджета на дефицит в размере 15 процентов  - сознательный шаг исполнительной власти, обязующий все ее уровни настойчиво работать над увеличением налогооблагаемой базы.  Правительство области, принимая решение по бюджету, берет на себя полную меру ответственности за его наполняемость, недопущение срыва социальных программ.

Ярко выражена аграрная политика, проводимая четко и последовательно Администрацией области во главе с губернатором.  Так, Указом Главы администрации от 17 января 2003 г. «Об утверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения»[8] было рекомендовано главам муниципальных образований области не допускать использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей, который был принят во исполнение пункта 4 статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации.  Для укрепления фермерских хозяйств 17 марта 2003 г. Администрацией области было издано Постановление «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств».[9]  А также в целях стимулирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности животных и увеличения  объемов производства животноводческой продукции, определенных прогнозом социально-экономического развития области на 2003 год было издано Постановление Администрации Оренбургской области (от 24 марта 2003 г.) «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и за продукцию животноводства в 2003 году».[10]  И это далеко не полный перечень мер проводимых Администрацией области в поддержку агропромышленного комплекса.