Административный процесс

 

          2.3. Административно-процессуальное законодательство в зарубежных странах

 

 Развитие новых научных идей, их реализация и законодательное оформление невозможны без учета опыта иностранных государств, его анализа и обобщения.

Общие тенденции становления института  административных процедур в Российской Федерации обнаруживают потребность в принятии базового федерального закона, регламентирующего основные положения порядка совершения публично значимых действий органами исполнительной власти. Правотворческий процесс зарубежных стран подтверждает правильность выбранного вектора развития административно-процессуального законодательства. Между тем административные процедуры иностранных государств обладают некоторыми специфическими особенностями.

М. О. Ефремов отмечает, что западноевропейские административисты, исследуя административные процедуры, прежде всего ставят перед собой задачу ответить на вопросы о том, какую цель преследует их установление и почему органы публичной власти должны им следовать при принятии административных решений.

Х. Соле, разрешая вышеуказанные вопросы, предлагает дифференцировать административные процедуры в зависимости от функций. Эти функции именуются инструментальными и неинструментальными. Так, процедуры, играющие обособленную роль и напрямую не связанные с принятием окончательного решения по делу, являются неинструментальными.

Административные процедуры, функционально  направленные на рассмотрение конкретного административного дела и гарантирующие принятие справедливого решения независимым должностным лицом, должны признаваться инструментальными.

Одной из первых попыток законодательного закрепления института административных процедур стало принятие в 1946 г. в США Закона об административной процедуре3. Г. И. Никеров справедливо подчеркивает, что этот закон был первой в странах общего права попыткой законодательного установления важнейших, принципиальных положений, регулирующих административную процедуру.

Закон об административной процедуре  подробно регламентирует все виды административной деятельности: нормотворчество, исполнительную, правоприменительную, правоохранительную деятельность (административную юстицию). Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц охватываются нормами административно-процессуального права. Урегулированы все стадии административного процесса: расследование и сбор информации, подготовка проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрение его в открытом заседании, принятие решения по нему, обнародование, обжалование его в вышестоящие органы и суд.

Концептуально важной чертой административного процесса зарубежных стран, в том числе США, является установление ограниченного перечня принципов административно процессуальной деятельности уполномоченных органов. В частности, основами административной процедуры США следует признать гласность и доступность процесса для населения.

Практическая реализация данного  принципа осуществляется посредством  широкого информирования граждан о  работе администрации, проведения общедоступных  заседаний, пропаганды правовых знаний и т. п.5 Активная нормотворческая деятельность в области установления административных процедур наблюдается и в отдельных штатах6.

Германская модель регулирования  административных процедур связана  с применением Закона об административно-процессуальной деятельности 1976 г. (Закон об административных процедурах)7, являющегося важной вехой в истории становления административно-процессуального законодательства Германии.

Административная процедура по вышеуказанному закону представляет собой  деятельность органов власти, носящую внешний характер и направленную на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта или заключение публично-правового договора.

Граждане, желающие воспрепятствовать  действиям административного органа или получить в официальном ведомстве  какое-либо разрешение или льготу, участвуют в судебных спорах в качестве сторон. У них имеются все процессуальные права, которые предусмотрены законом для спорящих сторон в судебном процессе.

Необходимо отметить, что вид  и объем прав граждан на участие  в административной процедуре зависит от того, какие задачи выполняет данный административный орган, является ли требуемое решение относительно простым или многоступенчатым, какие общественные и частные интересы при этом затрагиваются. Административный орган должен реагировать гибко и сам выбирать подходящую в данном случае форму действий. Отказ от предписаний относительно формы и требование простоты и целесообразности административной процедуры позволяют добиться того, что для граждан облегчается доступ к администрации, а административная процедура ускоряется.

Самой простой формой административной процедуры является проводимая в  большинстве случаев общая, или неформальная процедура. Она начинается с того, что гражданин подает ходатайство или сам орган власти приступает к действию по долгу службы. Если административный орган не обязан действовать немедленно, то он по своему служебному усмотрению решает, требуется ли в данном случае проведение административной процедуры, и если да, то когда (принцип целесообразности). Кроме того, действует принцип расследования, то есть административный орган сам выясняет обстоятельства дела и не привязан к ходатайствам сторон о предоставлении доказательств.

Участники каждой административной процедуры  обладают обычно следующими правами: право на заслушивание, право на ознакомление с документами дела, право на сохранение личной и служебной тайны, право на получение разъяснений и рекомендаций, право на представительство. В ходе административной процедуры участники не располагают правовыми возможностями обжалования решения. Процессуальные действия государственного органа, как, например, отклонение ходатайства о предоставлении доказательства, отказ в праве на ознакомление с документами дела или отклонение ходатайства об отводе должностного лица ввиду его пристрастности не могут быть обжалованы сами по себе. Гражданин должен дождаться вынесения решения, завершающего процедуру, каковым обычно является издание административного акта.

Названные выше права относятся  исключительно к участникам административной процедуры. Это участие определяется формально. Участником является не просто то лицо, права которого могут быть ущемлены или каким-то образом затронуты в результате ожидаемого решения. Только лицо, которое участвует либо в силу закона, либо на основании заявления административного органа, признается участником административной процедуры. Если требуется участие многих лиц или также других ведомств, то появляются другие виды административных действий, к которым относятся:

формальная процедура, осуществляемая только на основании имеющегося в законе предписания и требующая подачи письменного ходатайства, а также проведения устного заседания перед изданием административного акта: производство по отчуждению имущества, получение разрешения на эксплуатацию установок, загрязняющих окружающую среду, производство по признанию определенных видов печатных изданий, оказывающих негативное влияние на молодежь;

процедура официального установления плана, предусматривающая подробное  заслушивание многих участников в устных заседаниях. Применяется обычно при строительстве дорог, аэропортов или заводов по переработке мусорных отходов. Заключительный административный акт заменяет все требующиеся по закону решения как, например, разрешение на строительство, согласие ведомства по охране окружающей среды и т. п.;

многоступенчатая административная процедура, образуемая правовыми фигурами предварительного решения и частичного разрешения. Она используется в крупных  проектах и позволяет, учитывая расходящиеся друг с другом частные и общественные интересы, шаг за шагом прояснять сложные вопросы8.

Активные процессы развития законодательства об административных процедурах происходят в Прибалтийских государствах и странах Скандинавии. Так, Латвия и Эстония в полной мере вовлечены в процесс создания административно-управленческих систем, приближенных к общеевропейским стандартам.

В феврале 2004 г. вступил в законную силу Закон Латвии «Об административной процедуре». До его принятия в стране не существовало специальной процедуры рассмотрения административных дел органами публичной администрации. Для обжалования действий органов власти лицо могло обратиться в суд общей юрисдикции, который рассматривал дела согласно Гражданскому процессуальному кодексу Латвии.

Важнейшим достижением рассматриваемого Закона стало выделение двух самостоятельных судебных систем, участвующих в рассмотрении административных споров: административной и общей. Однако помимо административной юстиции Закон Латвии «Об административной процедуре» предусмотрел:

- перечень досудебных процедур;

- институт представительства;

- доступность и простоту подачи административной жалобы и др.

Близкими по содержательной модели приведенному выше Закону можно признать Закон Исландии 1993 г. «Об административной процедуре»10 и Закон Финляндии 2003 г. «Об административной процедуре»11. Общими характеристиками законов является то, что они не распространяют свое действие на судебные процедуры, банкротство, реквизицию собственности, полицию и армию. В них устанавливается перечень принципов совершения административных действий:

- равенство;

- активность органов власти при рассмотрении административного дела;

- быстрота;

- обстоятельность рассмотрения;

- национальный язык производства; взаимопомощь органов публичной власти.

В числе важнейших прав лиц, участвующих  в деле, необходимо выделить:

1) право быть заслушанным;

2) право на доступ к информации;

3) право обжаловать принимаемые  решения в вышестоящие органы  и суд. Одной из особенностей  порядка разрешения административного дела является схожесть его процедур с действующим гражданско-процессуальным законодательством России.

Пристального внимания заслуживает  опыт законодательной деятельности государств — участников СНГ. Так, 27 ноября 2000 г. в Республике Казахстан был принят Закон «Об административных процедурах»12, направленный на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению стабильного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях.

Под административными процедурами  в Законе понимаются:

порядок принятия и исполнения решений  при осуществлении государственными

1) органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

процедура организации работы государственного аппарата;

2) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также

3) административной защиты прав и законных интересов граждан; основные начала процедур принятия решений в области экономики.

4) Административные процедуры применятся в деятельности:

Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

аппаратов палат парламента, Центральной  избирательной комиссии Республики Казахстан;

аппаратов Конституционного совета, Верховного суда и иных судов Республики Казахстан;

Правительства, канцелярии премьер-министра, центральных исполнительных органов Республики Казахстан;

аппаратов местных представительных органов Республики Казахстан;

местных исполнительных органов Республики Казахстан.

Важнейшим аспектом регламентации  института административных процедур следует признать закрепление перечня  принципов установления административных процедур:

- законности;

- подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц выше стоящим;

- равенства всех перед законом и судом;

- приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;

- обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;

- взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства; законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;

- поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в том числе противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;

- единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;